Instrumentos financieros de apoyo a la internacionalización de la economía y las empresas españolas (III)

01INTRODUCCIÓN

El sector público español dispone de instrumentos comerciales, fiscales no aduaneros y financieros para apoyar la internacionalización. Entre los financieros hay mecanismos de financiación comercial (el Seguro de Crédito a la Exportación por cuenta del Estado, gestionado por CESCE, y el crédito CARI-ICO) e instrumentos de financiación directa y apoyo a la inversión exterior, como el FIEM y los fondos gestionados por COFIDES. El tema se centra en el FIEM, principal instrumento financiero público de apoyo directo a la exportación y a la inversión española en el exterior, y estudia también FIEX y FONPYME.

02ANTECEDENTES

La crisis iniciada en 2008 trajo restricciones al crédito, menor financiación privada a la exportación y a la inversión exterior y más competencia internacional. La Ley 11/2010 de Reforma del Sistema de Apoyo Financiero a la Internacionalización de la empresa española adaptó los instrumentos oficiales a ese contexto: extinguió el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y creó el FIEM, gestionado por la Secretaría de Estado de Comercio, con el objeto específico de promover la internacionalización de la economía y de las empresas.

2.1Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD)

FAD. Creado por el Real Decreto-ley 16/1976, financiaba en condiciones concesionales la exportación de bienes y servicios españoles. Casi todas sus operaciones computaban como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), así que combinaba dos objetivos: apoyar la internacionalización de la empresa española y contribuir al desarrollo de los países receptores.

Su operación característica era el Crédito FAD, concedido por lo general de Estado a Estado para proyectos de desarrollo ligados a la compra de bienes y servicios españoles, con largos plazos y un elemento de concesionalidad (subvención implícita o condiciones mejores que las de mercado).

Línea del Fondo de Estudios de Viabilidad (FEV). Creada en 1995, financiaba estudios de viabilidad, asistencias técnicas y consultorías de empresas españolas de ingeniería, consultoría y tecnología para favorecer su presencia en el exterior. Con la reforma de 2010 sus funciones se integraron en el sistema nuevo, principalmente a través del FIEM.

03OBJETO Y CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL FIEM

3.1Objeto del FIEM

El FIEM consolida la separación entre la política de apoyo a la internacionalización y los objetivos de cooperación al desarrollo, lo que permite gestionar con más eficiencia los recursos públicos. Su objetivo no es solo incorporar nuevas empresas a la exportación, sino proyectar su presencia estable en el exterior mediante redes comerciales o productivas o la participación en proyectos de inversión.

Diferencias respecto al extinto FAD:

• Mayor flexibilidad de modalidades: financiación principalmente reembolsable, concesional o comercial, y operaciones no reembolsables en los supuestos previstos
• Ampliación del objeto: junto a la exportación, la inversión española directa en el exterior
• Más beneficiarios: Estados, Administraciones e instituciones públicas, empresas o consorcios extranjeros y ciertos organismos internacionales
• Mayor amplitud geográfica y sectorial y más flexibilidad en garantías y análisis de riesgos
• Más transparencia y control parlamentario, con la Memoria anual

Los objetivos estratégicos se reorientan cada año en las Líneas Orientativas, pero se mantienen ejes continuos:

• Promover la internacionalización en el marco de la Estrategia de Internacionalización de la Economía Española 2017-2027 y su actualización de 2023
• Reforzar el apoyo a la PYME (Línea FIEM-PYME) y luchar contra el cambio climático (Línea ECOFIEM)
• Buscar cofinanciación con otros agentes públicos o privados, multilaterales o de la UE, y participar en la iniciativa Global Gateway
• Digitalizar procedimientos, con una plataforma online de tramitación desde 2021, e incorporar la perspectiva de género
• Priorizar las operaciones en condiciones comerciales, de pequeño y de gran importe, para reforzar la autosostenibilidad financiera del Fondo

A ellos se suma el apoyo a las empresas afectadas por la política arancelaria de EEUU, en el marco del Real Decreto-ley 4/2025 y del Plan de Respuesta y Relanzamiento Comercial. En 2026 el FIEM continúa con el Kit Exporta y valora positivamente, sin carácter excluyente, que la empresa esté afectada por esos aranceles.

Las operaciones pueden denominarse en euros o en cualquier moneda con cotización oficial del BCE, aunque se financian generalmente en euros o dólares. La tramitación sigue cuatro fases:

• Entrada de la solicitud por el exportador o inversor
• Análisis por la Subdirección General regional competente según el área geográfica, que valora la elegibilidad y puede emitir una carta de intenciones y, tras el Grupo de Trabajo, una carta de oferta financiera
• Aprobación por la Secretaría de Estado de Comercio, previo examen del Comité FIEM. Los créditos concesionales, las donaciones y las operaciones de especial relevancia se elevan al Consejo de Ministros
• Entrada en vigor del crédito: el ICO, como agente financiero del FIEM, negocia el convenio con el deudor y paga al exportador según los hitos del contrato comercial, con un banco pagador que verifica la documentación

3.2Características Generales del FIEM

Límite de operaciones. La Ley de Presupuestos Generales del Estado fija cada año el importe máximo autorizable con cargo al FIEM. El Real Decreto-ley 4/2025 lo elevó de 500 a 700 M€ para 2025 y autorizó operaciones no reembolsables con cargo a recursos propios por hasta 20 M€, para proyectos de diversificación de mercados de empresas afectadas por los aranceles de EEUU.

Reconstrucción de Ucrania. El Real Decreto 519/2026 modifica el Reglamento del FIEM. Permite valorar con más flexibilidad ciertas garantías ucranianas en operaciones reembolsables, con un límite acumulado de 100 M€. Mientras dure la reconstrucción, permite financiación no reembolsable para proyectos de empresas españolas que vayan más allá de las asistencias técnicas y consultorías, también con un límite acumulado de 100 M€. Incorpora además al Comité FIEM la Oficina Española para la Reconstrucción de Ucrania en los asuntos de ese país.

El FIEM exige maximizar el efecto arrastre exportador español, directo e indirecto, y ofrece estas modalidades de financiación:

• Reembolsable en condiciones concesionales para exportación, suministro o proyectos llave en mano de especial interés que no sean comercialmente viables y cumplan la concesionalidad del Consenso de la OCDE
• Reembolsable en condiciones comerciales para exportación, suministro o llave en mano, sobre todo mediante créditos al comprador extranjero con las condiciones del Consenso de la OCDE. Permite al exportador incorporar una oferta financiera competitiva y es una de las principales diferencias con el FAD
• Reembolsable en condiciones comerciales para inversión española en el exterior, con préstamos a inversiones productivas y estructuras de project finance, donde el riesgo puede recaer en la propia sociedad o proyecto si garantías y solvencia son adecuadas

Líneas de crédito:

• FIEM-PYME, aprobada en 2019, para proyectos de exportación e inversión de hasta 10 M€, con más de 400 M€ de dotación y análisis de riesgo a cargo de CESCE (exportación) o COFIDES (inversión)
• ECOFIEM, aprobada en 2019, de hasta 200 M€, para suministro, llave en mano, inversión o project finance que contribuyan a mitigar o adaptar al cambio climático
• EVATIC, con 20 M€, para financiar de forma reembolsable estudios de viabilidad, asistencias técnicas, ingenierías y consultorías que entidades extranjeras contratan a empresas españolas, heredera del FEV. Desde junio de 2017 hasta diciembre de 2025 se imputaron 218 operaciones por 263 M€. Se suma la Línea no reembolsable de estudios FIEM, creada en 2021 y renovada en 2025 con 20 M€ anuales hasta finales de 2028
• FIEM-Facilidades UE (Blending FIEM-UE), multipaís, para cofinanciar proyectos desligados con fondos de la UE, con 50 M€ ampliables y COFIDES como entidad autorizada para la ejecución delegada del presupuesto de la UE
• Líneas País, formalizadas con un convenio de crédito por importe global y con tramitación más ágil una vez aprobadas por el Consejo de Ministros, como la línea para PYME con Egipto y Túnez

Criterios de valoración fijados en las Líneas Orientativas: interés del país, del sector y del proyecto (valor añadido, contenido tecnológico, marca España, cambio climático), efecto de arrastre exportador con valoración positiva de las PYME proveedoras, viabilidad técnica y financiera, solvencia del beneficiario y calidad de las garantías, equilibrio de riesgos de la cartera y coste de oportunidad, con especial interés en la cofinanciación privada. Todo proyecto debe respetar el Consenso OCDE y los acuerdos de la OCDE contra la corrupción y en materia medioambiental.

Orientación geográfica. El FIEM puede financiar operaciones en cualquier país, y las Líneas Orientativas señalan cada año mercados de especial interés. En 2026 destacan, entre otros, Brasil, Chile, Colombia, EEUU, México, Perú y Uruguay en América, Serbia y Ucrania en Europa, Filipinas, India, Indonesia, Vietnam y Australia en Asia y Oceanía, varios países africanos (Senegal, Angola, Nigeria, Sudáfrica) y, en el Mediterráneo y Oriente Medio, Egipto, Marruecos, Túnez, Turquía, Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos y Qatar. Son prioridades orientativas y no excluyentes. Los países deben estar al corriente de sus obligaciones financieras con España, salvo atrasos técnicos, y los HIPC tienen condiciones específicas para la financiación reembolsable.

Orientación sectorial. Puede financiarse cualquier sector, con las limitaciones normativas. En 2026 destacan bienes de equipo, energía renovable (eólica y fotovoltaica), proyectos de agua, medio ambiente y cambio climático, tecnologías de la información y las comunicaciones, ferrocarril, sector naval e infraestructuras aeroportuarias y portuarias con efecto de arrastre y contenido tecnológico. Educación, salud y nutrición solo se financian para suministro y puesta en marcha de equipamiento, con importante efecto de arrastre y elevado contenido tecnológico.

04MARCO REGULADOR

El marco lo forman la Ley 11/2010, que creó el FIEM en sustitución del FAD y del FEV, y el Real Decreto 1797/2010, que aprueba el Reglamento del FIEM, modificado más recientemente por el Real Decreto 519/2026. En paralelo, la Ley 36/2010 creó el Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE), instrumento de cooperación gestionado por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación y la AECID. Lo ha sucedido el Fondo Español de Desarrollo Sostenible (FEDES), previsto en la Ley 1/2023, con Reglamento aprobado por el Real Decreto 810/2025, gestionado por la AECID con la colaboración del ICO y de COFIDES.

Contenido de la Ley 11/2010:

• Arts. 1 y 2: crean el FIEM, gestionado por la Secretaría de Estado de Comercio, para promover la exportación y la inversión directa española en el exterior
• Art. 3, principios rectores: coherencia e integración con otras políticas públicas, internacionalización como objeto exclusivo del Fondo, coordinación según la lealtad institucional (Leyes 39/2015 y 40/2015), complementariedad con el mercado privado y nunca sustitución, coherencia con el marco internacional y eficiencia en el uso de recursos
• Art. 4, financiación: operaciones y proyectos de interés especial para la estrategia de internacionalización, sobre todo mediante préstamos, créditos y líneas de crédito. Pueden financiarse de forma no reembolsable asistencias técnicas, consultorías y operaciones que por sus circunstancias lo requieran. Se excluyen, en general, los servicios sociales básicos (educación, salud, nutrición), salvo excepciones reglamentarias para ciertos suministros y equipamientos
• Art. 5, beneficiarios y garantías: Estados, Administraciones públicas extranjeras, instituciones públicas extranjeras y empresas, agrupaciones y consorcios públicos y privados extranjeros. Las operaciones reembolsables exigen garantías adecuadas, con la garantía soberana o de un organismo internacional como regla general. El Reglamento admite también garantías de Administraciones subestatales, instituciones públicas y empresas extranjeras solventes, con valoración específica del riesgo de crédito

05FONDOS COFIDES

COFIDES, S.M.E. Sociedad mercantil estatal creada en 1988, especializada en financiar proyectos privados y viables de inversión en el exterior con interés español. Actúa con recursos propios y gestiona por cuenta del Estado los fondos FIEX y FONPYME. Participa también en otros instrumentos públicos y europeos, como los mecanismos de blending con recursos de la UE.

Su capital es en torno a un 53 % público (ICEX 25,74 %, ICO 20,31 %, ENISA 7,63 %) y el resto privado (Banco Santander, BBVA, Banco Sabadell y CAF). Está acreditada para gestionar de forma indirecta el presupuesto de cooperación al desarrollo de la UE y ha avanzado en su acreditación ante el Fondo Verde para el Clima (GCF).

5.1Fondo para las Inversiones en el Exterior (FIEX)

FIEX. Promueve la internacionalización de las empresas y de la economía española mediante apoyo financiero a proyectos de inversión en el exterior con interés español. Se regula principalmente por la Ley 66/1997 y el Real Decreto 1226/2006, posteriormente modificado.

• Ofrece productos financieros de 250.000 euros a 30 M€
• Realiza participaciones temporales y minoritarias, directas o indirectas, en el capital de empresas españolas para su internacionalización o de empresas en el exterior, y participa en vehículos de capital expansión y fondos de inversión privados
• Usa instrumentos de capital y cuasi-capital: participaciones, préstamos subordinados, participativos o convertibles y otros instrumentos participativos
• Apoya proyectos en cualquier país del mundo salvo España, si cumplen los requisitos de elegibilidad
• Lo gestiona COFIDES por cuenta del Estado

5.2Fondo para Operaciones en el Exterior de PYME (FONPYME)

FONPYME. Promueve la internacionalización de las PYME españolas mediante apoyo financiero a sus proyectos de inversión en el exterior. Como el FIEX, realiza participaciones temporales y minoritarias y usa otros instrumentos participativos, y ofrece productos de 75.000 euros a 5 M€.

• Puede participar en vehículos de capital expansión y fondos de inversión privados
• Puede cofinanciar con COFIDES y, en ciertos supuestos, asumir solo la financiación de un proyecto sin cofinanciación de COFIDES
• Lo gestiona COFIDES por cuenta del Estado y apoya proyectos en cualquier país del mundo según los criterios de elegibilidad

Diferencia fundamental. El FIEM financia directamente exportación e inversión exterior con financiación principalmente reembolsable. FIEX y FONPYME se orientan solo a proyectos de inversión en el exterior con instrumentos de capital y cuasi-capital, y FONPYME concentra su actuación en las PYME.

5.3Otros fondos de COFIDES

COFIDES gestiona también, desde 2023, dos fondos de finalidad distinta, pues atraen inversión hacia España y se financian con el PRTR, por lo que quedan fuera del núcleo del tema. El Fondo de Coinversión (FOCO) cuenta con 2.000 M€ para atraer inversión extranjera. El Fondo de Impacto Social (FIS) cuenta con 400 M€ para inversiones con impacto social y medioambiental en España. En 2026 COFIDES culminó la fase de inversión de ambos y comprometió toda su dotación.

06CONCLUSIÓN

El FIEM es el principal instrumento público de financiación directa de la exportación y de la inversión española en el exterior, con financiación principalmente reembolsable y atención al efecto de arrastre. Su evolución desde el FAD refleja la diferenciación progresiva entre apoyo a la internacionalización y cooperación al desarrollo. El Fondo sigue adaptándose: en 2025 se elevó de 500 a 700 M€ el límite de operaciones autorizables y en 2026 se reforzó su capacidad para la reconstrucción de Ucrania mediante la modificación de su Reglamento.

COFIDES completa el sistema con instrumentos orientados a la inversión exterior. FIEX apoya proyectos de empresas españolas con capital y cuasi-capital y FONPYME se concentra en las PYME. Así, el conjunto atiende tanto la financiación de la exportación como la de la implantación e inversión en los mercados exteriores.