Sistema de Preferencias Generalizadas
Antecedentes. Países beneficiarios, productos y preferencias.
01INTRODUCCIÓN
El Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) es un instrumento unilateral y no recíproco de la política comercial común (art. 207 TFUE) por el que la Unión concede, desde 1971, reducciones o eliminaciones arancelarias a las importaciones originarias de países en desarrollo. Persigue reducir la pobreza mediante ingresos por exportaciones y promover el desarrollo sostenible, los derechos humanos y laborales, el medio ambiente y la buena gobernanza.
Beneficia a 65 países, 44 de ellos países menos adelantados (PMA). En 2024 la Unión importó casi 60.000 M€ con preferencias SPG, con un ahorro arancelario de unos 5.000 M€. Bangladés, India y Pakistán fueron los principales beneficiarios.
Coexiste con los Acuerdos de Asociación Económica (AAE) con los países ACP, acuerdos de libre comercio asimétricos compatibles con el art. XXIV del GATT que sustituyeron al régimen no recíproco de Lomé y Cotonú. El Acuerdo de Samoa, firmado el 15 de noviembre de 2023, sustituye a Cotonú y se aplica provisionalmente desde el 1 de enero de 2024.
El tema estudia los antecedentes, el sistema del Reglamento (UE) 978/2012, vigente hasta el 31 de diciembre de 2026, y el nuevo SPG del Reglamento (UE) 2026/1395, aplicable desde el 1 de enero de 2027.
02ANTECEDENTES
2.1Origen y fundamento jurídico del SPG
El SPG nace de la reivindicación de los países en desarrollo, impulsada por Raúl Prebisch desde la UNCTAD, de aplicar una equidad vertical: tratar de forma desigual a países desiguales. Sus hitos jurídicos son:
- II Conferencia de la UNCTAD (Nueva Delhi, 1968): aprueba un sistema generalizado de preferencias no recíproco y no discriminatorio
- Exención del GATT de 1971: autoriza el SPG como excepción a la cláusula de nación más favorecida (art. I del GATT) por diez años
- Cláusula de Habilitación (1979): dio al SPG un fundamento permanente y sigue siendo su base jurídica en la OMC
La Comunidad Europea fue la primera en aplicarlo, el 1 de julio de 1971.
2.2Características del SPG
El SPG es un instrumento autónomo (lo decide unilateralmente el donante) y no convencional, por lo que puede modificarse o retirarse sin negociación. Es no recíproco y, en principio, no discriminatorio, aunque en la práctica cada donante determina los beneficiarios y excluye países por renta u otros motivos.
- Se articula en esquemas con listas de países, de productos y de preferencias, que son una franquicia total o una reducción (modulación) de los derechos
- Incorpora mecanismos restrictivos: graduación, salvaguardias y normas de origen
En el asunto CE – Preferencias arancelarias (DS246), planteado por la India, el Órgano de Apelación de la OMC concluyó en 2004 que las preferencias adicionales deben concederse a todos los países en situación similar, con criterios objetivos. Ello obligó a sustituir el régimen especial antidroga por el SPG+, basado en vulnerabilidad y ratificación de convenios.
2.3Evolución del SPG de la Unión hasta 2013
El SPG se articuló mediante directrices decenales ejecutadas por reglamentos más cortos. Hitos principales:
- 2001: régimen «Todo menos armas» (TMA o EBA), acceso libre de derechos y contingentes para los PMA, salvo armas y municiones
- Reglamento (CE) 980/2005: simplificó el sistema en tres regímenes, SPG general, SPG+ y TMA
- Reglamento (CE) 732/2008, prorrogado por el Reglamento (UE) 512/2011 hasta el 31 de diciembre de 2013
El SPG perdió eficacia por la erosión de las preferencias, las barreras no arancelarias, su carácter discrecional, la complejidad de las normas de origen y la concentración de beneficios (en torno al 40 % de las importaciones preferenciales procedía de los beneficiarios más avanzados).
03EL SPG DEL REGLAMENTO (UE) 978/2012 (2014-2026)
3.1La reforma de 2012
Tras una evaluación de impacto, la Comisión eligió la opción C, un rediseño parcial. El Reglamento (UE) 978/2012 se publicó el 31 de octubre de 2012 y se aplicó desde el 1 de enero de 2014. Sus novedades fueron:
- Concentrar las preferencias en quienes más las necesitan, excluyendo a los países de renta alta y media-alta y a los que tienen acuerdos preferenciales
- Revisar la graduación y no aplicarla al SPG+
- Facilitar el acceso al SPG+ y reforzar el seguimiento de los convenios
- Procedimientos más transparentes de retirada temporal y de salvaguardia
- Mayor estabilidad, con vigencia inicial de diez años, y adaptación a Lisboa: listas y umbrales por actos delegados (art. 290 TFUE)
El Reglamento (UE) 2023/2663 prorrogó su vigencia, que terminará el 31 de diciembre de 2026 al sustituirlo el nuevo SPG.
3.2Países beneficiarios
El Reglamento distingue dos listas. El anexo I recoge los países elegibles, es decir, todos los países en desarrollo que pueden optar, y excluye a los territorios de ultramar vinculados a la Unión, EEUU, Australia y Nueva Zelanda. El anexo II recoge los beneficiarios del régimen general, se revisa anualmente y excluye a:
- Los países de renta alta o media-alta según el Banco Mundial durante tres años consecutivos, como Argentina, Brasil, Rusia y Venezuela en 2014, o China en 2015
- Los países con un acuerdo preferencial con la Unión de acceso igual o mejor, como Colombia, Perú, el CARIFORUM o Vietnam
La salida tiene periodo transitorio: un año por superar el nivel de renta y dos años desde la aplicación del acuerdo de libre comercio. Los beneficiarios pasaron de 176 antes de la reforma a 65 actuales:
- SPG estándar: 11 países de renta baja y media-baja, como India, Indonesia, Nigeria y Kenia
- SPG+: 8 países, entre ellos Bolivia, Filipinas, Pakistán, Sri Lanka y Uzbekistán
- TMA: 46 países
3.3Productos y preferencias: los tres regímenes
El SPG solo afecta a productos que pagan derechos de nación más favorecida. Los regímenes estándar y SPG+ cubren en torno a dos tercios de las líneas arancelarias, clasificadas en sensibles y no sensibles según la producción similar en la Unión.
- SPG estándar
- Productos no sensibles: suspensión total de los derechos ad valorem
- Productos sensibles: reducción de 3,5 puntos porcentuales en los derechos ad valorem (20 % en textiles y confección) y del 30 % en los específicos
- SPG+: suspende los derechos, también de los productos sensibles. El país debe cumplir tres condiciones
- Ser vulnerable: escasa diversificación (las siete principales secciones superan el 75 % de sus exportaciones SPG) y escasa integración (cuota en las importaciones SPG inferior al 2 %, elevada al 6,5 % por el Reglamento Delegado (UE) 2015/602)
- Haber ratificado y aplicar los 27 convenios internacionales del anexo VIII
- Comprometerse a mantener la ratificación y cooperar con el seguimiento, con informe bienal de la Comisión y carga de la prueba en el beneficiario
- TMA o EBA: acceso libre de derechos y contingentes para todos los productos de los PMA, salvo armas y municiones (capítulo 93). Incluye el arroz y el azúcar desde 2009
3.4Graduación
La graduación retira las preferencias del régimen general a una sección de productos de un país cuando su competitividad es suficiente: ocurre si el valor medio de sus importaciones de la sección durante tres años consecutivos supera un porcentaje de las procedentes de todos los beneficiarios.
- Las secciones a efectos de graduación son 32 y se suprimió la cláusula del 50 %
- Umbrales vigentes (Reglamento Delegado (UE) 2015/1978): 57 % general y 47,2 % para textiles y confección
- No se aplica a los beneficiarios del SPG+ ni del TMA
3.5Retirada temporal
Las preferencias pueden retirarse total o parcialmente por:
- Violaciones graves y sistemáticas de los convenios sobre derechos humanos y laborales
- Exportación de productos fabricados en prisiones
- Deficiencias graves en controles aduaneros de drogas o incumplimiento de convenios contra el blanqueo y el terrorismo
- Prácticas comerciales desleales graves y sistemáticas, o violaciones graves de los objetivos de las organizaciones regionales de pesca
Un acto de ejecución abre seis meses de seguimiento. La Comisión presenta un informe al país, que tiene un mes para alegar. En los seis meses siguientes decide cerrar o retirar mediante acto delegado, que surte efecto seis meses después. Ha habido retiradas a Myanmar, Bielorrusia, Sri Lanka en el SPG+ y, parcial, a Camboya desde agosto de 2020.
3.6Salvaguardias y vigilancia
- Salvaguardia general: restablece los derechos del arancel aduanero común si las importaciones causan o pueden causar dificultades graves a los productores de la Unión. Basta un deterioro de su situación, umbral menos exigente que en las salvaguardias erga omnes. La investigación dura doce meses y las medidas, como máximo tres años
- Salvaguardia específica para textiles y etanol: se aplica al SPG estándar y al SPG+, no al TMA, cuando las importaciones superan el 6 % del total de la Unión del producto y el 47 % de las de todos los beneficiarios
- Salvaguardia especial agrícola y pesquera (anexo I del TFUE): ejemplos son el arroz índica de Camboya y Myanmar (2019 a 2022) y la suspensión en 2025 de las preferencias SPG+ del etanol de Pakistán
3.7Normas de origen
Las preferencias exigen productos originarios del beneficiario según el Código Aduanero de la Unión y el Reglamento Delegado (UE) 2015/2446. Se admite acumulación bilateral con la Unión, con Noruega, Suiza y Turquía, regional (como ASEAN) y ampliada con países que tengan acuerdo de libre comercio con la Unión.
La prueba de origen es la comunicación de origen de exportadores inscritos en el sistema REX, obligatorio para todos desde el 30 de junio de 2020, que sustituyó al certificado FORM A. Los envíos de hasta 6.000 euros no requieren registro.
04EL NUEVO SPG: REGLAMENTO (UE) 2026/1395 (2027-2036)
4.1Tramitación y vigencia
La propuesta de la Comisión de septiembre de 2021 se bloqueó sobre todo por la condicionalidad de readmisión. El acuerdo se alcanzó el 1 de diciembre de 2025 y el Reglamento (UE) 2026/1395 se publicó el 22 de junio de 2026. Se basa en el art. 207.2 TFUE, se aplica del 1 de enero de 2027 al 31 de diciembre de 2036, deroga el Reglamento 978/2012 y mantiene los tres regímenes y la cobertura de productos.
4.2Países beneficiarios
No cambia la lista de beneficiarios (los mismos 65 países) ni los criterios de salida por renta o acuerdo. Las novedades son:
- TMA indefinido: deja de tener fecha de expiración
- Salida de PMA: conservan el TMA tres años. Bangladés, Laos y Nepal, que se gradúan en 2026, lo mantienen al menos hasta finales de 2029 y pueden solicitar el SPG+
- Acuerdos de libre comercio: los beneficiarios del SPG estándar y SPG+ salen dos años después de que el acuerdo empiece a aplicarse, como la India. Los países TMA conservan sus preferencias
4.3Productos y preferencias
Se mantienen la cobertura y las preferencias de cada régimen. Cambia la clasificación de algunos productos, como el PET, que pasa a ser sensible.
La graduación sigue aplicándose solo al SPG estándar, pero el umbral general baja del 57 % al 47 %, de modo que las preferencias se retiran antes a los beneficiarios dominantes en un sector.
4.4El nuevo SPG+
- Los convenios pertinentes pasan de 27 a 32, y el Acuerdo de París sustituye al Protocolo de Kioto
- Se flexibiliza la vulnerabilidad: se suprime la cuota máxima en las importaciones y se mantiene la diversificación (75 %), lo que facilita el paso del TMA al SPG+
- Los solicitantes presentan un plan de acción para aplicar los 32 convenios
- Los beneficiarios actuales deben volver a solicitar el SPG+ antes del 31 de diciembre de 2028
- Se refuerzan el seguimiento, la transparencia y la participación de la sociedad civil
4.5Condicionalidad y retirada de preferencias
- Condicionalidad negativa ampliada: todos los beneficiarios pueden perder las preferencias por violaciones graves de los principios de los convenios de derechos humanos y laborales, medioambientales, climáticos y de buena gobernanza (como CITES)
- Retirada urgente para violaciones graves que requieran actuación rápida
- Condicionalidad de readmisión: por primera vez, las preferencias pueden retirarse por deficiencias graves y sistemáticas en la readmisión de nacionales en situación irregular. Es el último recurso tras agotar el diálogo del Código de visados y para los países TMA se aplica desde el 1 de enero de 2029
4.6Salvaguardias
- Salvaguardia general simplificada, con menos indicadores para facilitar los datos a pymes y productores agrícolas
- Vigilancia especial reforzada de los productos agrícolas, cuyos datos pueden llevar a la suspensión de preferencias tras una evaluación simplificada
- Salvaguardia automática del arroz para todos los beneficiarios: si las importaciones superan en más de un 45 % la media anual de los diez años anteriores, se suspenden las preferencias el resto del año y al siguiente se aplica un contingente arancelario
4.7Normas de origen
Se mantiene la remisión al Código Aduanero de la Unión. Para conceder la acumulación regional, interregional y ampliada, el solicitante debe demostrar que responde a sus necesidades de desarrollo, que no podría cumplir las normas sin ella y que no perjudica a otros beneficiarios, en especial a los países TMA.
05CONCLUSIÓN
El SPG ha evolucionado desde un sistema casi automático hasta un instrumento condicionado que concentra sus ventajas en los países más necesitados y las vincula al respeto de los derechos humanos, laborales y medioambientales. El nuevo SPG mantiene la estructura, consolida el TMA como indefinido, facilita el SPG+, amplía la condicionalidad con la readmisión y refuerza la protección agrícola con la salvaguardia del arroz.
Sus desafíos son la erosión de las preferencias por los acuerdos de libre comercio, la graduación de Bangladés o la India y el equilibrio entre desarrollo y protección de la Unión. Para el SOIVRE, la verificación del origen preferencial mediante REX y la conformidad de los productos son condiciones para evitar el fraude y la competencia desleal.