El comercio exterior de material de defensa y de doble uso

01INTRODUCCIÓN

El comercio exterior de armas y de productos sensibles está sometido en todos los países a un control específico, por sus implicaciones para la paz, la seguridad internacional, los derechos humanos y la no proliferación de armas de destrucción masiva. En España se articula en torno a la Ley 53/2007 y su reglamento, el Real Decreto 679/2014, que distinguen tres grupos de productos:

• Material de defensa: armamento y productos y tecnologías diseñados o modificados para uso militar. Figura en la Relación de Material de Defensa (anexo I.1 del Real Decreto 679/2014), con 22 categorías alineadas con la Lista Común Militar de la UE
• Otro material: material policial y de seguridad, en particular antidisturbios, y armas de fuego, piezas y municiones no consideradas material de defensa, como las de caza y tiro deportivo (anexo II)
• Doble uso: productos de uso habitualmente civil con posible aplicación militar o que pueden contribuir a la proliferación. Figuran en el anexo I del Reglamento (UE) 2021/821, en diez categorías. La cláusula catch-all permite someter a autorización productos no listados si hay indicios de uso final militar o de armas de destrucción masiva

El reparto de competencias es singular. El art. 346 del TFUE permite a los Estados miembros proteger sus intereses esenciales de seguridad en la producción y el comercio de armas, por lo que el control del material de defensa es esencialmente nacional, coordinado en la PESC. El doble uso, en cambio, forma parte de la política comercial común, competencia exclusiva de la Unión, aunque lo aplican las autoridades nacionales.

02NORMATIVA APLICABLE

El control se apoya en foros de no proliferación, con atención al riesgo de que las armas de destrucción masiva lleguen a actores no estatales.

2.1Normativa nacional

• Ley 53/2007: somete a autorización exportaciones, importaciones, transferencias y corretaje de estos productos y fija los motivos de denegación (art. 8). Su art. 16 obliga al Gobierno a informar semestralmente al Congreso y prevé la comparecencia anual del Secretario de Estado de Comercio ante la Comisión de Defensa
• Real Decreto 679/2014, Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa, de otro material y de doble uso. Regula:
  • Los tipos de autorización: licencias individuales (un año para material de defensa), globales (tres años), generales, acuerdos previos y licencias de transferencia intracomunitaria
  • Los documentos de control, como los certificados de último destino y los compromisos de no reexportación
  • El REOCE, registro especial de operadores
  • La composición y funciones de la JIMDDU
• Los anexos del Reglamento se actualizan periódicamente. Las últimas son la Orden ECM/551/2025 y la Orden ECM/536/2026, en vigor desde el 5 de junio de 2026, que transpone la Directiva Delegada (UE) 2026/325 y adapta la lista a la Lista Común Militar actualizada el 24 de febrero de 2025
• Ley Orgánica 10/1995, Código Penal: los arts. 566 y 567 castigan la fabricación, comercialización y depósito ilegales de armas y municiones
• Ley Orgánica 12/1995, de Represión del Contrabando, reformada por la Ley Orgánica 6/2011: tipifica el comercio sin autorización de material de defensa y doble uso. La reforma introdujo la imprudencia grave y la responsabilidad penal de las personas jurídicas

En el plano estratégico, la primera Estrategia Nacional contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (Consejo de Seguridad Nacional, 16 de diciembre de 2025, publicada por la Orden PJC/89/2026) combina no proliferación y contraproliferación frente a los riesgos nucleares, radiológicos, químicos y biológicos y mejora la coordinación de la Administración General del Estado.

No se consideran material de defensa los aviones de transporte catalogados como aeronaves civiles, los buques de carga sin equipos militares ni las armas de caza y deportivas de ánima lisa no totalmente automáticas, que se controlan, en su caso, como otro material.

2.2Normativa de la Unión Europea

• Posición Común 2008/944/PESC, que sustituyó al Código de Conducta de 1998 y fue actualizada por la Decisión (PESC) 2019/1560. Fija ocho criterios para evaluar cada solicitud:
  • Compromisos internacionales, sanciones y embargos
  • Derechos humanos y Derecho internacional humanitario en el destino
  • Situación interna del destino, sin provocar o prolongar conflictos
  • Paz, seguridad y estabilidad regionales
  • Seguridad nacional de los Estados miembros y aliados
  • Comportamiento del comprador ante la comunidad internacional, en especial el terrorismo
  • Riesgo de desvío o reexportación no deseada
  • Compatibilidad con la capacidad técnica y económica del receptor
• Reglamento (UE) 2021/821, régimen de la Unión para exportación, corretaje, asistencia técnica, tránsito y transferencia de doble uso. Novedades:
  • Control de productos de cibervigilancia no listados, si pueden usarse para represión interna o violaciones graves de derechos humanos
  • Regulación de la asistencia técnica y refuerzo del corretaje y el tránsito
  • Nuevas autorizaciones generales de la Unión, como la transferencia intragrupo de tecnología y el cifrado
  • Más transparencia, con informes anuales, y posibilidad de que un Estado controle productos de las listas nacionales de otro
• Las diez categorías del anexo I van de materiales nucleares (0) a aeronáutica y propulsión (9), pasando por electrónica, ordenadores, telecomunicaciones, sensores y láseres, navegación y marina. La Comisión lo actualiza cada año mediante reglamentos delegados
• Directiva 2009/43/CE: simplifica las transferencias intracomunitarias de productos de defensa y creó las licencias generales, globales e individuales de transferencia
• Reglamento (UE) 258/2012, sobre exportación de armas de fuego, derogado y sustituido por el Reglamento (UE) 2025/41, que refuerza la trazabilidad y extiende el control a armas inutilizadas, semiacabadas y moderadores de sonido. Será aplicable con carácter general desde el 12 de febrero de 2029, con algunas disposiciones desde el 11 de febrero de 2025. Hasta entonces rige el régimen anterior
• Directiva (UE) 2021/555, sobre adquisición y tenencia de armas, que codificó la Directiva 91/477/CEE
• Reglamento (UE) 2019/125, sobre productos que pueden usarse para la pena de muerte o la tortura
• Medidas restrictivas de la Unión, como embargos de armas y prohibiciones de exportación de doble uso, entre ellas el Reglamento (UE) 833/2014 frente a Rusia

2.3Normativa internacional

• Resolución 1540 (2004) del Consejo de Seguridad: considera la proliferación nuclear, química y biológica una amenaza para la paz y obliga a los Estados a no apoyar a actores no estatales y a establecer controles nacionales eficaces, incluidos los de exportación
• Protocolo contra el tráfico ilícito de armas de fuego, complementario de la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional
• Registro de Armas Convencionales de la ONU (1991), de información voluntaria y gestionado por la UNODA. Según el SIPRI, el gasto militar mundial alcanzó en 2025 los 2,887 billones de dólares, máximo histórico
• Programa de Acción de 2001 sobre armas pequeñas y ligeras, con reuniones bienales de seguimiento
• Convención sobre Armas Biológicas y Toxínicas (firma en 1972, vigor en 1975), que prohíbe su desarrollo, producción y almacenamiento
• Regímenes de sanciones del Consejo de Seguridad, como los de Irán, con la Resolución 2231 (2015)
• Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA): primer tratado vinculante sobre comercio internacional de armas convencionales. Aprobado por la Asamblea General el 2 de abril de 2013, firmado por España el 3 de junio de 2013, en vigor desde el 24 de diciembre de 2014. Sus arts. 6 y 7 regulan las transferencias prohibidas y la evaluación de exportaciones. Secretaría en Ginebra y más de cien Estados parte

La OPAQ, con sede en La Haya, vela por la Convención sobre las Armas Químicas (firma en 1993, vigor en 1997), primer tratado que prohíbe toda una categoría de armas de destrucción masiva con verificación internacional, incluida la inspección de instalaciones industriales. Tiene 193 Estados parte y certificó en julio de 2023 la destrucción de los arsenales declarados.

La OSCE, con sede en Viena y 57 Estados, aprobó en 2000 el Documento sobre Armas Pequeñas y Ligeras, con criterios comunes de fabricación, marcado, registro, exportación y gestión de existencias.

03ÓRGANOS DE CONTROL

3.1La Secretaría de Estado de Comercio

Es la autoridad competente para autorizar las operaciones. La gestión corresponde a la Subdirección General de Comercio Internacional de Material de Defensa y Doble Uso, dentro de la Dirección General de Política Comercial y Seguridad Económica. Tramita solicitudes, gestiona el REOCE, elabora estadísticas e informes semestrales y anuales para el Congreso y representa a España en los foros internacionales. El Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la AEAT controla el despacho de las operaciones autorizadas y facilita los datos de las exportaciones realizadas.

3.2La Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso (JIMDDU)

Órgano colegiado interministerial, constituido en 1988, que se reúne normalmente una vez al mes. Los arts. 17 y 18 del Real Decreto 679/2014 regulan composición y funciones.

• Composición: preside el Secretario de Estado de Comercio y la vicepresidencia corresponde al de Asuntos Exteriores. Son vocales altos cargos de Asuntos Exteriores, Defensa (con la Dirección General de Armamento y Material y el CNI), Hacienda (Aduanas), Interior (Guardia Civil y Policía) y Economía, Comercio y Empresa. El secretario, con voz pero sin voto, es el Subdirector General de Comercio Internacional de Material de Defensa y Doble Uso. Cuenta con un grupo de trabajo interministerial
• Funciones: informar con carácter preceptivo y vinculante las solicitudes de autorización, los acuerdos previos y sus rectificaciones, suspensiones o revocaciones, y las inscripciones en el REOCE. Informar las modificaciones normativas y emitir y evaluar informes

3.3El procedimiento

El operador debe inscribirse primero en el REOCE y después solicitar la autorización con los documentos de control, como los certificados de último destino o usuario final. La JIMDDU informa y la Secretaría de Estado de Comercio resuelve. La autorización puede denegarse, suspenderse o revocarse si hay indicios racionales de uso contra la paz, la seguridad o la estabilidad, de represión interna o violación de derechos humanos, de destino con embargo o de contribución a la proliferación o al desvío.

04FOROS INTERNACIONALES DE CONTROL DE EXPORTACIONES

Son acuerdos políticos, no vinculantes, entre países productores y suministradores. Deciden por consenso, elaboran listas de control armonizadas que la Unión incorpora a su normativa, intercambian información y coordinan las políticas de licencias. No imponen sanciones ni embargos. España participa en todos y cada uno se especializa en un ámbito.

4.1El Arreglo de Wassenaar

Armas convencionales y doble uso. Acordado en 1995 y con primera plenaria en Viena en 1996, donde tiene su secretaría, sustituyó al COCOM. Busca la transparencia y la responsabilidad en las transferencias para evitar acumulaciones desestabilizadoras. Participan 42 Estados y mantiene la Lista de Doble Uso y la Lista de Municiones. La participación de Rusia, que puede bloquear el consenso, ha dificultado su actualización.

4.2El Grupo de Suministradores Nucleares (GSN)

Creado en 1974, tras el ensayo nuclear de la India, cuenta con 48 Gobiernos y la Comisión Europea como observadora. Aplica dos conjuntos de directrices, publicadas como INFCIRC/254:

• Parte 1, para la trigger list: materiales y equipos específicamente nucleares
• Parte 2, para equipos y tecnologías de doble uso nuclear que podrían contribuir a actividades sin salvaguardias

Su principio de no proliferación (1994) solo permite la transferencia si no contribuye a la proliferación nuclear. No tiene sede, sino un punto de contacto en Viena, y su presidencia es rotatoria.

4.3El Comité Zangger

Surgió de reuniones informales en Viena entre 1971 y 1974 para aplicar de forma uniforme el art. III.2 del Tratado de No Proliferación Nuclear, que obliga a someter a salvaguardias del OIEA las exportaciones de material nuclear. Tiene 39 miembros, entre ellos España, y la Unión Europea es observadora. Su lista se publica como INFCIRC/209.

4.4El Régimen de Control de la Tecnología de Misiles (RCTM)

Asociación informal creada en 1987 por el G7 para limitar la proliferación de misiles y vehículos aéreos no tripulados capaces de transportar armas de destrucción masiva. Tiene 35 miembros, España desde 1990, y punto de contacto en París. Atiende en especial a los sistemas con carga de al menos 500 kg y alcance de al menos 300 km, con fuerte presunción de denegación. Lo complementa el Código de Conducta de La Haya de 2002.

4.5El Grupo Australia

Foro informal creado en 1985 tras el uso de armas químicas en la guerra entre Irán e Irak, que coordina controles para evitar contribuir a armas químicas o biológicas y ayuda a cumplir ambas convenciones. Lo integran 42 países y la Unión Europea, con punto de contacto en la Embajada de Australia en París. Mantiene listas de precursores químicos, equipos químicos de doble uso, patógenos y equipos biológicos de doble uso.

05EL COMERCIO EXTERIOR ESPAÑOL DE MATERIAL DE DEFENSA Y DOBLE USO

Datos del informe semestral de la Secretaría de Estado de Comercio del primer semestre de 2025, remitido al Congreso conforme al art. 16 de la Ley 53/2007:

• Material de defensa: 2.332,7 M€ exportados sobre 19.727,6 M€ autorizados (1.331 licencias), el 11,8 %. Cinco licencias denegadas
• Armas de fuego: 74 M€ sobre 1.519,2 M€ autorizados, el 4,9 %. Seis denegaciones
• Material antidisturbios: 91.615 € sobre 253.875 € autorizados, el 36 %. Sin denegaciones
• Doble uso: 128,6 M€ sobre 557,3 M€ autorizados (621 licencias), el 23,1 %. 42 denegaciones

La baja proporción de lo exportado sobre lo autorizado se explica porque las licencias valen desde su aprobación y tienen vigencias de uno (individuales de defensa) o tres años (globales), de modo que un semestre puede amparar licencias de periodos anteriores.

5.1Material de defensa

• Evolución: un 18 % más que en el semestre anterior (1.976,1 M€)
• Destinos: los países a la vez de la UE y la OTAN suman el 47,4 % (1.104,5 M€). Con todos los de la UE o la OTAN, el 64,6 %, frente al 74,9 % del mismo semestre del año anterior, sobre todo socios con programas industriales conjuntos. Principales: Alemania (373 M€, 16 %), Reino Unido (251 M€) y Países Bajos (227 M€), seguidos de Polonia y Francia. El 35,4 % restante (826 M€) fue a 59 países, entre ellos Emiratos Árabes Unidos (246 M€), India (231 M€) y Kazajistán
• Productos: la categoría 10, aeronaves, concentró 1.552,2 M€, en torno a dos tercios, con aviones A330 MRTT, C295 y un A400M
• Autorizaciones: el elevado valor se debe a grandes licencias de programas europeos de cooperación, como la vigilancia naval colaborativa (NCS) o el mantenimiento del Eurofighter. Destacan Italia (3.715,5 M€), Alemania y Francia
• Usuario final: fuerzas armadas, 82,1 %, y empresas privadas, 15,4 %
• Israel: desde octubre de 2023 no se autoriza ninguna licencia nueva y no hubo exportaciones, salvo autorizaciones temporales de reparación, mantenimiento y programas de las Fuerzas Armadas españolas
• Rusia: ninguna licencia ni exportación
• Ucrania: 35,7 M€ de exportaciones y donaciones valoradas en 219 M€, con carros Leopard 2A4, puestos de tiro Mistral, vehículos VAMTAC y munición
• Denegaciones: cinco licencias a cuatro países (Israel, Níger, Bahréin y Cuba), con base en el art. 8.1 de la Ley 53/2007, el art. 7.1 del Real Decreto 679/2014 y los criterios de la Posición Común 2008/944/PESC

5.2Otro material

• Armas de fuego: 74 M€, sobre todo rifles y cartuchos de caza, un 8,5 % más que en el semestre anterior. EEUU fue el destino principal (43,9 M€, 59,4 %), seguido de Ghana y Reino Unido, y el 89 % fue a empresas privadas. Seis licencias denegadas a cinco países, casi todas de cartuchos de escopeta
• Material antidisturbios: marginal, 91.615 €, con destino a fuerzas policiales de Lituania, Noruega y Uzbekistán

5.3Productos y tecnologías de doble uso

• Evolución y destinos: 128,6 M€ frente a 214,6 M€ del mismo semestre del año anterior. Destinos: China (21 M€, 16,3 %), Arabia Saudí (13 M€) y Turquía (10,3 M€)
• Productos: válvulas, rectificadoras, bombas, radares, fresadoras, programas informáticos y productos químicos. Por categorías, tratamiento de los materiales (27,4 %) y materiales especiales, sustancias químicas, microorganismos y toxinas (22,9 %). Empresas privadas, 71,9 % de lo exportado
• Denegaciones: 42 licencias, por riesgo de desvío militar, violación de derechos humanos, inestabilidad regional o dudas sobre el destino final, principalmente con base en el art. 15 del Reglamento (UE) 2021/821. India 12 (sobre todo componentes para drones), Rusia 9, Israel 7, Emiratos Árabes Unidos 5 y Jordania 4
• Catch-all: aplicada ocho veces, siete a Turquía (convertidores de corriente continua) y una a China (rectificadora vertical)

06CONCLUSIÓN

España cuenta con un sistema de control considerado sólido en lo legislativo y procedimental, basado en la evaluación caso por caso, la intervención de un órgano interministerial como la JIMDDU y la transparencia ante el Parlamento, integrado en el marco de la Unión y en los regímenes internacionales.

El contexto plantea retos: la guerra en Ucrania y las sanciones a Rusia, con especial atención a la elusión por terceros países, una política restrictiva con Israel por el conflicto de Gaza y el rearme europeo, impulsado por el instrumento SAFE y el nuevo compromiso de gasto de la OTAN. Las tecnologías emergentes (drones, computación cuántica, semiconductores, inteligencia artificial) y las transferencias intangibles de tecnología, que el Reglamento (UE) 2021/821 somete a control, son más difíciles de detectar. La eficacia depende de la coordinación entre licencias, aduanas e inteligencia, de la cooperación internacional y del compromiso de las empresas con programas internos de cumplimiento.