La Unión Europea

01INTRODUCCIÓN

La adhesión de España a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986 puso fin al aislamiento respecto a Europa, consolidó la democracia y transformó la estructura productiva y el comercio exterior español. La Unión Europea es el resultado de un proceso gradual iniciado en los años cincuenta con la integración del carbón y del acero y profundizado mediante sucesivas reformas de los Tratados. Cada reforma ha buscado profundizar la integración y adaptar las instituciones a las ampliaciones.

02ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA

2.1Los antecedentes

Hubo precedentes en el siglo XIX, como el Zollverein (1834), unión aduanera entre Estados alemanes impulsada por Prusia. La integración actual nació tras la Segunda Guerra Mundial para garantizar la paz y la reconstrucción. Surgieron entonces varias organizaciones de cooperación:

• OECE (1948): gestionó la ayuda del Plan Marshall, del que España quedó excluida. En 1961 se transformó en la OCDE, con EEUU y Canadá
• OTAN (1949): alianza defensiva
• Consejo de Europa (1949, Estrasburgo): cooperación intergubernamental sin competencias supranacionales, distinta de la UE. Su instrumento principal es el Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950)
• Benelux: unión aduanera entre Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo, acordada en 1944 y operativa desde 1948

2.2La CECA y los Tratados de Roma

La Declaración Schuman (9 de mayo de 1950), inspirada por Jean Monnet, propuso poner la producción franco alemana de carbón y acero bajo una Alta Autoridad común. Es el inicio simbólico de la construcción europea y origen del Día de Europa.

El Tratado de París (18 de abril de 1951) creó la CECA entre Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo. Entró en vigor el 23 de julio de 1952 y expiró el 23 de julio de 2002. Buscaba un mercado común del carbón y del acero, pero su finalidad última era política, hacer imposible un nuevo conflicto entre Francia y Alemania.

Tras el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (1954), la Conferencia de Mesina (1955) encargó el Informe Spaak (1956), base de los Tratados de Roma, firmados el 25 de marzo de 1957 y en vigor desde el 1 de enero de 1958. Crearon la CEE y EURATOM. El Tratado CEE preveía:

• Unión aduanera con arancel común, completada el 1 de julio de 1968
• Cuatro libertades de circulación: mercancías, personas, servicios y capitales
• Políticas comunes: agrícola (PAC, desde 1962), comercial, de transportes y de competencia
• Aproximación de las legislaciones nacionales

Otros hitos: el Tratado de Fusión (1965, en vigor en 1967) unificó los ejecutivos en un Consejo y una Comisión únicos. Los Tratados presupuestarios de 1970 y 1975 introdujeron los recursos propios y crearon el Tribunal de Cuentas. En 1979 hubo las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo.

2.3Las ampliaciones

Desde los seis fundadores ha habido siete ampliaciones:

• 1973: Reino Unido, Irlanda y Dinamarca
• 1981: Grecia
• 1986: España y Portugal, por el Tratado de Adhesión firmado el 12 de junio de 1985
• 1995: Austria, Finlandia y Suecia
• 2004: diez países, entre ellos Polonia, Hungría, Chipre y Malta (Europa de los 25)
• 2007: Bulgaria y Rumanía
• 2013: Croacia (Europa de los 28)

No son ampliaciones dos salidas. Groenlandia abandonó las Comunidades el 1 de febrero de 1985. El Reino Unido, tras el referéndum de 2016, notificó su retirada conforme al art. 50 TUE y salió el 31 de enero de 2020, quedando la Unión en 27 Estados.

Los criterios de Copenhague (1993) condicionan la adhesión:

• Político: instituciones estables, democracia, Estado de Derecho, derechos humanos y protección de minorías
• Económico: economía de mercado viable y capacidad de competir en la Unión
• Jurídico: capacidad de asumir el acervo y los objetivos de la unión política, económica y monetaria

El Consejo Europeo de Madrid de 1995 añadió la capacidad administrativa. Hoy son candidatos Albania, Bosnia y Herzegovina, Georgia, Macedonia del Norte, Moldavia, Montenegro, Serbia, Turquía y Ucrania, y Kosovo es candidato potencial. Montenegro y Albania son los más avanzados.

2.4Crisis y relanzamiento: el Sistema Monetario Europeo

En los años setenta, el colapso de Bretton Woods (1971) y las crisis del petróleo (1973 y 1979) provocaron la euroesclerosis. La respuesta fue la serpiente monetaria (1972) y después el Sistema Monetario Europeo (marzo de 1979), con tipos de cambio fijos pero ajustables, el ECU y el Mecanismo de Tipos de Cambio.

El relanzamiento llegó con el Libro Blanco de la Comisión sobre el mercado interior (1985), de Delors y Lord Cockfield. Proponía cerca de 300 medidas antes del 31 de diciembre de 1992 para suprimir tres tipos de fronteras:

• Físicas: controles en las fronteras interiores
• Técnicas: armonización, reconocimiento mutuo, contratación pública y liberalización de servicios y capitales
• Fiscales: aproximación del IVA y de los impuestos especiales

2.5El Acta Única Europea

Firmada en febrero de 1986 y en vigor desde el 1 de julio de 1987, fue la primera gran reforma de los Tratados de Roma. Sus aportaciones:

• Mercado interior: espacio sin fronteras interiores, con libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, antes del 31 de diciembre de 1992
• Mayoría cualificada en el Consejo para la mayor parte de las medidas de armonización del mercado interior
• Más peso del Parlamento Europeo, con el procedimiento de cooperación y el dictamen conforme
• Cohesión económica y social, con la reforma de los fondos estructurales
• Nuevas competencias: investigación, medio ambiente y política social
• Cooperación Política Europea y reconocimiento del Consejo Europeo
• Referencia a la futura Unión Económica y Monetaria

Creó el Tribunal de Primera Instancia, activo desde 1989.

03EL TRATADO DE MAASTRICHT

3.1Origen

El Consejo Europeo de Hannover (1988) encargó a Delors el estudio de la UEM, que el Informe Delors (1989) planteó en tres etapas. Dos conferencias intergubernamentales, abiertas en Roma en diciembre de 1990, dieron lugar al Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 y en vigor desde el 1 de noviembre de 1993, tras un primer no danés en referéndum.

3.2Principales novedades

Creó la Unión Europea, fundada en las Comunidades y completada con dos formas de cooperación intergubernamental. El Tratado CEE pasó a ser el TCE. Novedades principales:

• Ciudadanía de la Unión: circulación y residencia, sufragio en elecciones municipales y europeas, protección diplomática y consular, petición al Parlamento y Defensor del Pueblo Europeo
• Codecisión y participación del Parlamento en la investidura de la Comisión
• Ampliación de la mayoría cualificada y reconocimiento del Consejo Europeo como órgano de impulso
• Comité de las Regiones, consultivo
• Principio de subsidiariedad para las competencias no exclusivas
• Nuevas políticas: educación, cultura, salud pública, consumidores, redes transeuropeas, industria y cooperación al desarrollo
• Fondo de Cohesión, para Estados con renta per cápita inferior al 90 % de la media, entre ellos España
• Protocolo social, con exclusión del Reino Unido

3.3La Unión Económica y Monetaria

La UEM se articuló en tres etapas:

• Primera (1 de julio de 1990 a 31 de diciembre de 1993): plena liberalización de capitales y más coordinación económica
• Segunda (1994 a 1998): Instituto Monetario Europeo, independencia de los bancos centrales y convergencia. En 1995 se acordó el nombre de euro y en 1997 se aprobó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
• Tercera (desde el 1 de enero de 1999): tipos de conversión irrevocables, euro escritural y política monetaria en manos del Sistema Europeo de Bancos Centrales, con el Banco Central Europeo. Billetes y monedas desde el 1 de enero de 2002

Los criterios de convergencia para acceder a la tercera etapa son cinco:

• Inflación no superior en más de 1,5 puntos a la media de los tres mejores
• Déficit público no superior al 3 % del PIB
• Deuda pública no superior al 60 % del PIB, o en disminución suficiente
• Dos años en los márgenes normales del mecanismo de tipos de cambio sin devaluación
• Tipos de interés a largo plazo no superiores en más de 2 puntos a la media de los tres mejores en precios

El euro comenzó con 11 Estados en 1999 y la zona cuenta hoy con 21, tras Croacia (2023) y Bulgaria (1 de enero de 2026). Dinamarca tiene cláusula de exclusión voluntaria y los demás deben adoptarlo al cumplir los criterios.

3.4La estructura de tres pilares

• Primer pilar, Comunidades Europeas (CE, CECA y EURATOM): supranacional, con unión aduanera, mercado interior, políticas comunes y UEM
• Segundo pilar, Política Exterior y de Seguridad Común (PESC): intergubernamental, Título V del TUE
• Tercer pilar, Justicia y Asuntos de Interior (JAI): intergubernamental, Título VI del TUE, con la creación de Europol

04EL TRATADO DE ÁMSTERDAM

4.1Origen y objetivos

Fruto de la conferencia de revisión prevista en el TUE para 1996, se firmó el 2 de octubre de 1997 y entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Quería acercar la Unión a los ciudadanos y preparar las instituciones para la ampliación, pero la reforma institucional quedó en buena parte pendiente (los «restos de Ámsterdam»).

4.2Principales novedades

• Espacio de libertad, seguridad y justicia: visados, asilo, inmigración y cooperación judicial civil pasan al primer pilar. El tercer pilar queda limitado a la cooperación policial y judicial penal
• Schengen se integra en el marco de la Unión mediante protocolo. Reino Unido e Irlanda obtuvieron regímenes especiales
• Empleo y derechos sociales: título sobre empleo, Protocolo social incorporado, cláusula de no discriminación e igualdad entre hombres y mujeres
• Instituciones: codecisión simplificada y extendida, límite de 700 diputados, más mayoría cualificada, refuerzo del Presidente de la Comisión y papel de los Parlamentos nacionales
• Cooperación reforzada: posibilidad de que un grupo de Estados avance en ciertos ámbitos
• PESC: Alto Representante, ejercido por el Secretario General del Consejo, y misiones Petersberg
• Simplificación y renumeración de los artículos del TUE y del TCE

El espacio Schengen reúne hoy 29 países, 25 miembros de la UE y cuatro asociados (Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein). Solo Irlanda, con exclusión voluntaria, y Chipre, pendiente de integración, quedan fuera.

05EL TRATADO DE NIZA

5.1Origen

La conferencia intergubernamental de 2000 debía resolver los «restos de Ámsterdam» ante la ampliación al Este. El Consejo Europeo de Niza (diciembre de 2000) logró el acuerdo político. El Tratado se firmó el 26 de febrero de 2001 y entró en vigor el 1 de febrero de 2003, tras un primer no irlandés en 2001.

5.2Principales novedades

• Nueva ponderación de votos en el Consejo desde el 1 de noviembre de 2004, favorable a los Estados más poblados. España obtuvo 27 votos. La mayoría cualificada exigía triple mayoría: votos, Estados y, a petición de un miembro, el 62 % de la población
• Parlamento Europeo: máximo de 732 diputados
• Comisión: un comisario por Estado desde noviembre de 2004 y Presidente reforzado
• Mayoría cualificada extendida a una treintena de disposiciones, entre ellas aspectos de la política comercial común sobre servicios y propiedad intelectual
• Codecisión extendida
• Cooperación reforzada: mínimo de ocho Estados y sin veto en el primer pilar
• Reforma del Tribunal de Primera Instancia y salas jurisdiccionales especializadas

En Niza se proclamó la Carta de los Derechos Fundamentales, entonces sin valor vinculante. La Declaración sobre el futuro de la Unión abrió el debate que condujo a la Convención Europea.

06LA CONVENCIÓN EUROPEA Y EL TRATADO CONSTITUCIONAL

6.1La Convención Europea

Convocada por el Consejo Europeo de Laeken (diciembre de 2001) y presidida por Giscard d'Estaing, reunió a representantes de Gobiernos, Parlamentos nacionales, Parlamento Europeo y Comisión. Deliberó entre febrero de 2002 y julio de 2003 y elaboró el proyecto de Constitución para Europa.

6.2Estructura y contenido

El Tratado Constitucional sustituía a todos los Tratados anteriores, salvo EURATOM, y tenía cuatro partes:

• Parte I: definición, valores y objetivos, derechos fundamentales, competencias, instituciones y finanzas
• Parte II: Carta de los Derechos Fundamentales
• Parte III: políticas y funcionamiento de la Unión
• Parte IV: disposiciones generales y finales

Aportaba la personalidad jurídica única, la supresión de los pilares, la Carta vinculante, la cláusula de retirada, un Presidente estable del Consejo Europeo, un Ministro de Asuntos Exteriores, la doble mayoría y la codecisión como procedimiento legislativo ordinario.

6.3El fracaso de la ratificación

Firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, España lo ratificó por referéndum consultivo el 20 de febrero de 2005, pero Francia (mayo de 2005) y los Países Bajos (junio de 2005) lo rechazaron. En junio de 2007 el Consejo Europeo abandonó el proyecto constitucional y aprobó el mandato de un Tratado de reforma sin símbolos ni terminología constitucional.

07EL TRATADO DE LISBOA

7.1Origen y estructura

Firmado el 13 de diciembre de 2007, su ratificación se retrasó por el no irlandés de 12 de junio de 2008, superado en octubre de 2009 con un segundo referéndum. Entró en vigor el 1 de diciembre de 2009.

A diferencia del Tratado Constitucional, modifica los Tratados existentes en lugar de sustituirlos. El Derecho originario queda en dos Tratados de igual valor, el TUE y el TFUE (nuevo nombre del TCE), junto a la Carta de los Derechos Fundamentales, con el mismo valor jurídico. EURATOM sigue como Tratado separado.

7.2Una Europa más democrática y transparente

• Parlamento Europeo: la codecisión es el procedimiento legislativo ordinario, incluida la PAC, la política comercial común y el espacio de libertad, seguridad y justicia. Es igual al Consejo en el presupuesto, aprueba los acuerdos comerciales y elige al Presidente de la Comisión. Tiene 720 escaños tras las elecciones de junio de 2024, 61 de ellos españoles
• Parlamentos nacionales: controlan la subsidiariedad mediante la alerta temprana
• Iniciativa Ciudadana Europea: un millón de ciudadanos de al menos una cuarta parte de los Estados
• Competencias exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento
• Cláusula de retirada (art. 50 TUE): primera regulación de la salida de un Estado
• Revisión: iniciativa del Parlamento, procedimientos simplificados y cláusulas pasarela

7.3Una Europa más eficaz

• Doble mayoría desde el 1 de noviembre de 2014: 55 % de los Estados (mínimo 15) que representen el 65 % de la población. Sin propuesta de la Comisión o del Alto Representante, el 72 % de los Estados. La minoría de bloqueo exige al menos cuatro Estados
• Mayoría cualificada extendida a nuevos ámbitos
• Presidente del Consejo Europeo elegido por mayoría cualificada para dos años y medio, renovable una vez
• Presidencia del Consejo de la UE rotatoria cada seis meses, en tríos con programa común de dieciocho meses
• Cooperación reforzada: mínimo de nueve Estados, autorización del Consejo y aprobación del Parlamento, con unanimidad en la PESC. Se ha usado para la Fiscalía Europea y la patente unitaria
• Comisión: se mantuvo un comisario por Estado

7.4Una Europa de derechos, valores y solidaridad

• Valores (art. 2 TUE): dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y derechos humanos. Su vulneración grave activa el art. 7 TUE
• Carta de los Derechos Fundamentales: jurídicamente vinculante, con protocolos para Polonia y el Reino Unido. La adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos sigue pendiente
• Cláusula de solidaridad (art. 222 TFUE) y de asistencia mutua (art. 42.7 TUE), invocada por Francia en 2015
• Nuevas competencias: energía, cambio climático, protección civil, deporte, turismo, espacio y ayuda humanitaria

7.5La Unión como actor global

• Personalidad jurídica única (art. 47 TUE), que sustituye a la Comunidad Europea
• Alto Representante: nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, preside el Consejo de Asuntos Exteriores, es Vicepresidente de la Comisión y dirige el SEAE, operativo desde 2011
• PCSD, sucesora de la PESD, con decisión por unanimidad y cooperación estructurada permanente (PESCO), activada en 2017
• Política comercial común: competencia exclusiva de la Unión, ampliada a servicios, propiedad intelectual comercial e inversión extranjera directa

7.6Situación institucional actual

Tras las elecciones de junio de 2024:

• Presidente del Consejo Europeo: António Costa
• Presidenta de la Comisión: Ursula von der Leyen
• Presidenta del Parlamento Europeo: Roberta Metsola
• Alta Representante: Kaja Kallas
• Presidencia del Consejo de la UE: Irlanda en el segundo semestre de 2026, seguida de Lituania y Grecia en 2027

08CONCLUSIÓN

En algo más de setenta años, la integración ha pasado de una comunidad sectorial de seis Estados a una Unión de 27 Estados y unos 450 millones de habitantes, con mercado interior sin fronteras, moneda única en 21 Estados y política comercial común. El Acta Única relanzó el mercado interior, Maastricht creó la Unión y la UEM, Ámsterdam y Niza adaptaron las instituciones con resultados limitados, y Lisboa, tras el fracaso constitucional, dio a la Unión su marco jurídico actual.

La retirada del Reino Unido fue la primera aplicación del art. 50 TUE. Exige notificar al Consejo Europeo y negociar un acuerdo de retirada. Los Tratados dejan de aplicarse con su entrada en vigor o, en su defecto, dos años después de la notificación, salvo prórroga unánime. Un reingreso seguiría el art. 49 TUE.

Los retos actuales giran en torno a profundizar y ampliar. Una nueva ampliación hacia Ucrania, Moldavia y los Balcanes Occidentales exige reformas como la extensión de la mayoría cualificada. Para el comercio exterior español y el SOIVRE, el marco de Lisboa es clave, pues la unión aduanera y la política comercial común son competencias exclusivas de la Unión y fundamentan los controles en las fronteras exteriores.