La política pesquera de la Unión Europea
01INTRODUCCIÓN
La Política Pesquera Común (PPC) se justifica por tres razones. Biológica: los recursos pesqueros son renovables pero limitados y compartidos, y su explotación no debe superar la capacidad de renovación de las poblaciones. Económica: la demanda de productos de la pesca y la acuicultura supera la producción de la Unión y el déficit se cubre con importaciones. Social: la pesca sostiene el empleo de regiones costeras muy dependientes de ella.
La UE es el mayor mercado importador de productos pesqueros del mundo, con balanza comercial claramente deficitaria. España tiene la flota de mayor capacidad de la Unión, es el primer país por valor de los desembarques y el primer productor acuícola en volumen. La conservación de los recursos biológicos marinos es competencia exclusiva de la Unión (art. 3.1.d TFUE).
02ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA PPC
2.1De la PAC a una política pesquera propia
El Tratado de Roma de 1957 incluyó la pesca entre los productos agrícolas (art. 38), por lo que nació vinculada a la PAC. Hoy el art. 43 TFUE es su base jurídica, con procedimiento legislativo ordinario salvo la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca, que adopta el Consejo.
- La extensión de las zonas de pesca a 200 millas desde 1977 obligó a la Comunidad a gestionar un amplio espacio marítimo propio y a negociar el acceso de su flota a aguas de terceros países
La primera PPC completa fue el Reglamento (CEE) 170/83, «Europa Azul», que introdujo los Totales Admisibles de Capturas (TAC), su reparto en cuotas nacionales según la estabilidad relativa y la reserva a cada Estado de sus 12 millas costeras.
2.2Las reformas de 1992 y 2002
El Reglamento (CEE) 3760/92 afrontó la sobrecapacidad y el deterioro de las poblaciones con el esfuerzo pesquero, un régimen de licencias, programas plurianuales de reducción de flota y el IFOP (1993).
La reforma de 2002 (Reglamento (CE) 2371/2002, aplicable desde el 1 de enero de 2003) aportó:
- Planes plurianuales de recuperación y gestión de las poblaciones
- Límites máximos de capacidad y régimen de entradas y salidas, y fin de las ayudas a la construcción de buques desde 2005
- La Agencia Europea de Control de la Pesca (AECP), con sede en Vigo, creada en 2005 y hoy regulada por el Reglamento (UE) 2019/473
- Los Consejos Consultivos Regionales, hoy Consejos Consultivos
Pese a ello no detuvo el deterioro de muchas poblaciones y dejó al descubierto los descartes. Se reforzó la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) con el Reglamento (CE) 1005/2008 y el control con el Reglamento (CE) 1224/2009.
2.3La reforma de 2013
Tras el Libro Verde de 2009, y con el Parlamento Europeo como colegislador por primera vez, el paquete se aplica desde el 1 de enero de 2014 y descansa en tres pilares:
- Reglamento (UE) 1380/2013, sobre la PPC
- Reglamento (UE) 1379/2013, de la organización común de mercados (OCM) de la pesca y la acuicultura
- El Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura (FEMPA) 2021-2027, regulado por el Reglamento (UE) 2021/1139 y sucesor del FEMP
03LA GESTIÓN DE LA PESCA
3.1Objetivos y principios
El art. 2 del Reglamento (UE) 1380/2013 exige una pesca y una acuicultura sostenibles a largo plazo, coherentes con los objetivos económicos, sociales, de empleo y de suministro de alimentos. Sus principios son:
- Rendimiento máximo sostenible (RMS): el índice de explotación que da las mayores capturas a largo plazo sin comprometer la reproducción debía alcanzarse en 2015 y, a más tardar, en 2020. Se ha logrado en buena parte del Atlántico nordeste con TAC, pero no en todas las poblaciones, y la situación es más difícil en el Mediterráneo
- Enfoque de precaución: la falta de información científica no justifica aplazar medidas
- Enfoque ecosistémico: reducir el impacto de la pesca en el ecosistema marino
- Eliminación progresiva de los descartes con la obligación de desembarque
- Regionalización: los Estados con interés directo presentan recomendaciones conjuntas que la Comisión convierte en actos delegados, con los once Consejos Consultivos
- Base científica: dictámenes del CIEM y del CCTEP
3.2Instrumentos de conservación
La gestión combina controles de las salidas, que limitan las capturas, y de las entradas, que limitan el acceso, el esfuerzo y la forma de pescar.
- TAC y cuotas: límites anuales de capturas que el Consejo fija a propuesta de la Comisión con dictámenes científicos. Se reparten por estabilidad relativa y pueden intercambiarse. Las poblaciones compartidas con terceros países se acuerdan con ellos
- Planes plurianuales: objetivos de mortalidad por pesca compatibles con el RMS por cuencas y pesquerías mixtas, como el del Mediterráneo occidental, basado sobre todo en el esfuerzo
- Medidas técnicas: el Reglamento (UE) 2019/1241 regula artes, tallas mínimas, vedas y protección de especies y hábitats sensibles
- Gestión del esfuerzo: limitación de días de mar o capacidad, sobre todo en el Mediterráneo, donde la mayoría de las pesquerías no tiene TAC
- Normas de acceso: restricción en las 12 millas a buques con actividad tradicional en la costa adyacente y, en Azores, Madeira y Canarias, hasta las 100 millas a buques matriculados allí, prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2032
La obligación de desembarque (art. 15 del Reglamento (UE) 1380/2013) se introdujo entre 2015 y 2019 para las especies sujetas a TAC y, en el Mediterráneo, a tallas mínimas. Sus capturas deben conservarse a bordo, registrarse, desembarcarse e imputarse a la cuota, y las de talla inferior a la mínima no pueden ir al consumo humano directo. Admite excepciones por alta supervivencia y una exención de minimis de hasta el 5 %. Su cumplimiento efectivo sigue siendo uno de los grandes retos de control.
3.3Gestión de la capacidad de la flota
Los Estados ajustan su flota a sus posibilidades de pesca con límites máximos de capacidad (GT y kW), el registro de la flota de la Unión y el régimen de entradas y salidas. Ante desequilibrios elaboran un plan de acción, y el incumplimiento puede suspender la ayuda del FEMPA. Las concesiones de pesca transferibles son voluntarias.
A finales de 2025 la flota española tenía 8.324 embarcaciones sobre 68.339 en la Unión, y una edad media de 37 años, casi igual a la comunitaria, lo que refleja una renovación pendiente.
3.4La acuicultura
La acuicultura aporta más de la mitad de la producción mundial de animales acuáticos según la FAO, pero en la Unión está prácticamente estancada. El art. 34 del Reglamento (UE) 1380/2013 prevé directrices estratégicas de la Comisión y planes plurianuales nacionales. Las directrices de mayo de 2021 (2021-2030) buscan una acuicultura competitiva, resiliente y sostenible, y España las aplica con su Plan Estratégico Plurianual 2021-2030.
España es el primer productor de la UE, sobre todo de mejillón y trucha arco iris.
04LA POLÍTICA EXTERIOR PESQUERA
4.1El marco internacional
Las zonas económicas exclusivas (ZEE) de 200 millas, donde está casi todo el recurso, acabaron con la libertad de pesca tradicional. El marco básico es la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) de 1982, en vigor desde noviembre de 1994, de la que la Unión y sus Estados son parte. La completan:
- Acuerdo de cumplimiento de la FAO (1993), Acuerdo de Nueva York sobre poblaciones transzonales y altamente migratorias (1995) y Código de Conducta para la Pesca Responsable (1995)
- Acuerdo de la FAO sobre medidas del Estado rector del puerto (2009), contra la pesca INDNR
- Acuerdo BBNJ sobre diversidad biológica marina fuera de la jurisdicción nacional, en vigor desde el 17 de enero de 2026
- Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones a la Pesca, en vigor desde el 15 de septiembre de 2025, que prohíbe ayudas a la pesca INDNR, a poblaciones sobreexplotadas y a la pesca no regulada en alta mar. Su segunda fase, sobre sobrecapacidad y sobrepesca, sigue pendiente
La Unión apoya el ODS 14 y en junio de 2025 la Comisión presentó el Pacto Europeo por los Océanos.
4.2Los acuerdos de colaboración de pesca sostenible
Los acuerdos de colaboración de pesca sostenible (ACPS), negociados por la Comisión, permiten a los buques comunitarios pescar excedentes de las ZEE de terceros países (África, Índico, Pacífico y Groenlandia). Pueden ser atuneros o mixtos. La Unión paga una contrapartida que incluye el acceso y un apoyo sectorial a la gestión, investigación y control del socio, y los armadores contribuyen al coste de las licencias. Incluyen cláusulas de derechos humanos y de exclusividad.
El más importante para España ha sido el de Marruecos. Su último protocolo expiró el 17 de julio de 2023 y en octubre de 2024 el Tribunal de Justicia de la UE confirmó la anulación de las decisiones que lo celebraron, por faltar el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental. En enero de 2026 los Estados miembros autorizaron a la Comisión a negociar uno nuevo, prioritario para las flotas andaluza, gallega y canaria, aunque su compatibilidad con la jurisprudencia se debate.
4.3Los acuerdos septentrionales y la relación con el Reino Unido
Los acuerdos septentrionales suponen intercambio de posibilidades de pesca y gestión conjunta de poblaciones compartidas con Noruega, Islandia y las Islas Feroe, como la caballa o la bacaladilla.
Tras el Brexit, el Reino Unido es el socio más relevante. El Acuerdo de Comercio y Cooperación de 2020 fijó la transferencia gradual al Reino Unido del 25 % del valor de las cuotas de la Unión en sus aguas hasta el 30 de junio de 2026, con consultas anuales sobre los TAC compartidos. En 2025 se acordó el acceso recíproco pleno hasta el 30 de junio de 2038, lo que estabiliza a la flota comunitaria, incluida la del Gran Sol.
4.4Las organizaciones regionales de ordenación pesquera
Las OROP son organismos intergubernamentales que adoptan medidas de conservación en alta mar y sobre poblaciones transzonales y altamente migratorias, y combaten la pesca INDNR con listas de buques ilegales. La Unión, representada por la Comisión, es de los miembros más activos.
- Atuneras: CICAA (con sede en Madrid), Comisión del Atún para el Océano Índico y Comisión Interamericana del Atún Tropical
- De zona: NAFO, CPANE y la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM)
05MERCADOS Y POLÍTICA COMERCIAL
5.1La organización común de mercados
La norma principal es el Reglamento (UE) 1379/2013, independiente de la OCM agraria (Reglamento (UE) 1308/2013) y obligatorio para todo producto comercializado en la UE, sea cual sea su origen. En España, el Real Decreto 277/2016 regula las organizaciones profesionales del sector. Sus elementos son:
- Normas de comercialización: calidad, calibre, presentación y etiquetado, iguales para productos de la UE e importados
- Organizaciones de productores: elaboran planes de producción y comercialización para adaptar la oferta a la demanda y pueden recibir ayudas del FEMPA
- Organizaciones interprofesionales: integran las ramas de la cadena
- Información al consumidor: etiquetado específico
- Intercambio con terceros países: suspensión de aranceles y contingentes arancelarios autónomos para abastecer a la industria transformadora
La OCM ha pasado de la intervención de mercado, con precios de orientación y ayudas a la retirada, a un modelo centrado en la sostenibilidad y la responsabilidad de las organizaciones del sector. La Comisión gestiona el EUMOFA, observatorio de precios y volúmenes desde la primera venta hasta el consumidor, incluido el comercio exterior.
5.2Información al consumidor
Según el capítulo IV del Reglamento (UE) 1379/2013, sin perjuicio del Reglamento (UE) 1169/2011, el etiquetado de los productos pesqueros debe indicar:
- Denominación comercial de la especie y nombre científico
- Método de producción: «capturado», «capturado en agua dulce» o «de cría»
- Zona de captura o cría y categoría del arte de pesca
- Si ha sido descongelado
- Fecha de duración mínima, cuando proceda
El Real Decreto 1082/2025, en vigor desde el 2 de enero de 2026, exige que la denominación comercial figure en los listados que la Secretaría General de Pesca aprueba cada año por resolución publicada en el BOE.
5.3Control de las importaciones y papel del SOIVRE
El Reglamento (CE) 1005/2008 contra la pesca INDNR, modificado por el Reglamento (UE) 2023/2842, exige que los productos de terceros países lleven un certificado de captura validado por el Estado de pabellón, gestionado desde enero de 2026 en el sistema CATCH. En España lo verifica la Secretaría General de Pesca. Prevé tarjetas amarillas y rojas contra los terceros países que no cooperan, que pueden acabar en la prohibición de importar.
La Orden PRE/3026/2003, modificada entre otras por la Orden ECM/1002/2026 (que sustituyó el anexo de productos controlados para adaptarlo a los Reglamentos (UE) 2023/2429 y 2023/2430), regula el control de la calidad comercial en el comercio exterior. El SOIVRE lo realiza en la importación desde terceros países de pescados y crustáceos, moluscos y demás invertebrados acuáticos.
06LA FINANCIACIÓN DE LA PPC
El FEMPA (Reglamento (UE) 2021/1139) financia la PPC, la política marítima y la gobernanza de los océanos en 2021-2027. Con 6.108 millones de euros, 5.311 en gestión compartida y 797 en gestión directa, tiene cuatro prioridades:
- Pesca sostenible y conservación de los recursos biológicos acuáticos
- Acuicultura sostenible, transformación y comercialización
- Economía azul sostenible y desarrollo de las comunidades pesqueras y acuícolas
- Gobernanza internacional de los océanos y mares seguros y limpios
No enumera medidas cerradas sino operaciones no subvencionables: aumento de la capacidad pesquera, buques nuevos (salvo pequeña pesca costera y regiones ultraperiféricas) o pesca exploratoria. España es el primer beneficiario, con unos 1.120 millones de euros. Para 2028-2034 la Comisión propone integrar el apoyo a la pesca en planes de asociación nacionales y regionales junto con la PAC y la cohesión.
07EL CONTROL DE LA PESCA
7.1El régimen de control de la Unión
El control garantiza que solo se capture lo autorizado, que se recojan los datos de gestión, que las normas se apliquen por igual y que los productos se rastreen «de la red a la mesa». Su base es el Reglamento (CE) 1224/2009, reformado por el Reglamento (UE) 2023/2842, en vigor desde el 9 de enero de 2024 y de aplicación gradual, sobre todo desde 2026. Novedades:
- Registro electrónico de capturas y localización para toda la flota, con exenciones temporales para los buques menores
- Seguimiento electrónico remoto, con cámaras, en buques de más de 18 metros con alto riesgo de incumplir la obligación de desembarque
- Control de la potencia del motor y de la pesca recreativa
- Trazabilidad digital y certificados de captura electrónicos con CATCH
- Sanciones armonizadas: infracciones graves ampliadas, multas mínimas según el valor de los productos y sistema de puntos con suspensión de licencia de 2, 4, 8 o 12 meses y retirada definitiva
7.2La Agencia Europea de Control de la Pesca y el control en España
La AECP, con sede en Vigo, coordina el control de los Estados con planes de despliegue conjunto, apoya la lucha contra la pesca INDNR y colabora con la Guardia de Fronteras y Costas y la Agencia Europea de Seguridad Marítima.
En España, la Ley 5/2023, de Pesca Sostenible e Investigación Pesquera, sustituyó a la Ley 3/2001 y actualizó la gestión, la investigación y el régimen sancionador. El control corresponde a la Secretaría General de Pesca, con certificación ISO 9001, en coordinación con las comunidades autónomas.
08CONCLUSIÓN
La PPC ha pasado de una política de mercados y estructuras ligada a la PAC a otra centrada en la sostenibilidad, con el RMS, el enfoque ecosistémico, la obligación de desembarque y la regionalización. Los resultados son desiguales: muchas poblaciones del Atlántico nordeste han mejorado, pero el Mediterráneo sigue sobreexplotado. Los retos son hacer efectivas la obligación de desembarque y la trazabilidad, la falta de acuerdo con Marruecos desde 2023, el envejecimiento de la flota, el estancamiento de la acuicultura y la competencia por el espacio marino. Como primer mercado importador, la Unión debe garantizar que lo que importa es legal y sostenible: el certificado de captura y el control del SOIVRE hacen que el producto importado compita con las mismas reglas que el comunitario.