La política comercial y de relaciones económicas exteriores de la Unión Europea (I)

01INTRODUCCIÓN

La política comercial común (PCC) es una competencia exclusiva de la Unión: la Comisión negocia en nombre de los veintisiete y los Estados miembros participan a través del Consejo y del Comité de Política Comercial. La Unión representa en torno al 16 % del comercio mundial de bienes y servicios y a finales de 2025 aplicaba 44 acuerdos preferenciales con 76 países.

Ante el estancamiento de Doha, la rivalidad entre Estados Unidos y China y los aranceles estadounidenses de 2025, la Unión combina apertura y defensa de intereses: defiende el multilateralismo, acelera nuevos acuerdos para diversificar mercados y se dota de instrumentos autónomos. Los acuerdos por áreas se desarrollan en los Temas 55 a 58.

02ORIGEN Y DESARROLLO DE LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN

2.1El contexto multilateral

La PCC se ha desarrollado en paralelo al sistema multilateral. El GATT (1947) redujo la protección arancelaria en ocho rondas y la Ronda Uruguay creó la Organización Mundial del Comercio (OMC) el 1 de enero de 1995. La Unión es miembro de pleno derecho junto con sus Estados miembros, pero habla y negocia la Comisión.

La Ronda de Doha (2001) sigue formalmente abierta, pero la negociación se ha desplazado a resultados parciales y acuerdos plurilaterales. La XIV Conferencia Ministerial (Yaundé, marzo de 2026) terminó sin declaración ministerial y el Órgano de Apelación está paralizado desde diciembre de 2019. Ello explica que la Unión haya intensificado sus acuerdos bilaterales y regionales.

2.2De los Tratados de Roma al Tratado de Lisboa

El Tratado de Roma (1957) configuró la Comunidad como unión aduanera y previó la PCC como su complemento necesario: con un arancel común frente a terceros, los Estados deben negociar conjuntamente sus relaciones comerciales exteriores. La unión aduanera se completó el 1 de julio de 1968.

El ámbito de la PCC se ha ampliado con las reformas de los Tratados:

• En origen se limitaba a las mercancías, con base en el artículo 113 del Tratado CEE (artículo 133 tras Ámsterdam)
• El Dictamen 1/94 consideró que servicios y propiedad intelectual solo entraban parcialmente en la competencia exclusiva, por lo que la OMC se celebró como acuerdo mixto
• Ámsterdam (1999) y sobre todo Niza (2003) extendieron la PCC a servicios y propiedad intelectual comercial
• El Tratado de Lisboa (en vigor desde el 1 de diciembre de 2009) completó la evolución:
  • Incorporó las inversiones extranjeras directas y consolidó como competencia exclusiva servicios y propiedad intelectual comercial (arts. 3.1.e y 207 TFUE)
  • Integró la PCC en la acción exterior y generalizó la mayoría cualificada en el Consejo
  • Reforzó al Parlamento Europeo: colegislador por el procedimiento legislativo ordinario, y su aprobación es necesaria para celebrar los acuerdos

El Dictamen 2/15 (16 de mayo de 2017, Singapur) atribuyó a la Unión competencia exclusiva sobre casi todo el acuerdo, salvo las inversiones de cartera y la solución de diferencias entre inversores y Estados, que son compartidas. El Dictamen 1/17 (30 de abril de 2019) declaró compatible con los Tratados el Sistema de Tribunales de Inversiones del CETA.

2.3España y la política comercial común

España se adhirió al GATT en 1963 y a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986. Desde entonces no tiene política comercial propia frente a terceros países: participa en la de la Unión, que la Comisión conduce con mandatos del Consejo. En España corresponde a la Secretaría de Estado de Comercio, y tras el Real Decreto 867/2025 la Dirección General de Política Comercial y Seguridad Económica fija la posición española en política comercial, OMC y defensa comercial.

03MARCO GENERAL ACTUAL

3.1Base jurídica

La PCC se regula en el título II de la quinta parte del TFUE:

• Artículo 3.1.e: competencia exclusiva de la Unión. Los Estados miembros solo pueden legislar o celebrar acuerdos si los faculta
• Artículo 206: objetivos. Desarrollo armonioso del comercio mundial, supresión progresiva de restricciones a los intercambios y a las inversiones extranjeras directas y reducción de barreras arancelarias y de otro tipo
• Artículo 207: contenido y funcionamiento:
  • Principios uniformes: modificaciones arancelarias, acuerdos sobre mercancías y servicios, propiedad intelectual, inversiones extranjeras directas, política de exportación y defensa comercial
  • Parlamento y Consejo fijan por reglamento, con el procedimiento legislativo ordinario, el marco de aplicación
  • El Consejo decide por mayoría cualificada. Exige unanimidad en ciertos acuerdos de servicios, propiedad intelectual e inversiones, en los de servicios culturales y audiovisuales que afecten a la diversidad cultural y en los de servicios sociales, educativos y sanitarios que perturben su organización nacional

3.2Procedimiento de negociación y celebración de los acuerdos

Los acuerdos se negocian y celebran conforme a los artículos 207 y 218 del TFUE, en cuatro etapas:

• Mandato: la Comisión recomienda abrir negociaciones y el Consejo las autoriza con directrices de negociación
• Negociación: la Comisión negocia en consulta con el Comité de Política Comercial e informa al Parlamento en todas las fases
• Firma: la Comisión propone al Consejo una decisión que autoriza la firma y, en su caso, la aplicación provisional
• Celebración: el Consejo decide con la aprobación previa del Parlamento. Si el acuerdo es mixto, lo ratifican además todos los Estados miembros

Antes de la celebración, una institución o un Estado miembro puede pedir al Tribunal de Justicia un dictamen sobre su compatibilidad con los Tratados (art. 218.11). Si es negativo, el acuerdo no puede entrar en vigor sin modificarlo o reformar los Tratados.

3.3El Comité de Política Comercial

Heredero del antiguo Comité 133, es un órgano preparatorio del Consejo con representantes de los Estados miembros y de la Comisión. Asiste a la Comisión en las negociaciones y prepara la posición del Consejo, en varias formaciones:

• Titulares: altos responsables, que fijan las líneas generales (por España, la Dirección General de Política Comercial y Seguridad Económica)
• Suplentes: preparan el trabajo de los Titulares (por España, la Representación Permanente)
• Especializadas: servicios e inversiones, acero, textiles y otros sectores o acuerdos de reconocimiento mutuo

3.4Las estrategias de política comercial

La Comisión ha fijado la orientación de la PCC en sucesivas comunicaciones:

• «Europa Global» (2006): nueva generación de acuerdos de libre comercio con socios de gran potencial tras la pausa de Doha
• «Comercio, crecimiento y asuntos mundiales» (2010) y «Comercio para todos» (2015), que añadió eficacia, transparencia y valores
• Revisión de 2021, «abierta, sostenible y firme»: introduce la autonomía estratégica abierta. Sus objetivos son apoyar la transición ecológica y digital, configurar normas mundiales más sostenibles y justas, y defender los intereses de la Unión, de forma autónoma si hace falta
• «El poder de las asociaciones comerciales» (2022): refuerza los capítulos de desarrollo sostenible y permite sanciones comerciales, como último recurso, por incumplir compromisos laborales fundamentales o el Acuerdo de París
• Estrategia Europea de Seguridad Económica (junio de 2023), reforzada en diciembre de 2025: competitividad, protección frente a riesgos y asociación con el mayor número posible de socios

04FUNCIONAMIENTO DE LA POLÍTICA COMERCIAL

El objetivo de la PCC es abrir mercados a las empresas europeas, reducir barreras en terceros países y garantizar condiciones equitativas de competencia, en tres niveles complementarios.

4.1Nivel multilateral

La Unión defiende un sistema multilateral basado en normas, con la OMC en el centro, y su reforma, sobre todo para recuperar una solución de diferencias operativa. Mientras tanto impulsó en 2020 el procedimiento arbitral multipartito de apelación provisional (MPIA) y participa en las iniciativas conjuntas, como la del comercio electrónico, cuyo acuerdo plurilateral decidió aplicar provisionalmente en marzo de 2026.

4.2Nivel bilateral y regional

Ante las dificultades multilaterales, la Unión ha construido una de las mayores redes de acuerdos del mundo, que reduce barreras, da seguridad jurídica y fija reglas donde la OMC no llega.

4.3Nivel autónomo

Instrumentos adoptados por reglamento, sin negociar con terceros países:

• Régimen común de importaciones y exportaciones: Reglamentos (UE) 2015/478 y 2015/479, y control de productos de doble uso (Reglamento (UE) 2021/821)
• Defensa comercial: antidumping (Reglamento (UE) 2016/1036), antisubvenciones (Reglamento (UE) 2016/1037) y salvaguardias
• Nuevos instrumentos:
  • Reglamento de observancia (Reglamento (UE) n.º 654/2014): contramedidas si un socio incumple y la solución de diferencias está bloqueada
  • Contratación Pública Internacional (Reglamento (UE) 2022/1031): limita el acceso a licitaciones europeas a empresas de países sin reciprocidad
  • Subvenciones extranjeras (Reglamento (UE) 2022/2560)
  • Instrumento contra la Coerción (Reglamento (UE) 2023/2675)
  • Control de inversiones extranjeras: el Reglamento (UE) 2026/1386, aplicable desde enero de 2028, sustituye al Reglamento (UE) 2019/452 y obliga a todos los Estados miembros a tener un mecanismo de control
  • Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (Reglamento (UE) 2023/956), en fase definitiva desde el 1 de enero de 2026
• Apoyo al desarrollo: el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) da preferencias unilaterales y no recíprocas a países en desarrollo, en tres modalidades: general, SPG+ (ligado a convenios internacionales) y Todo menos armas para los menos adelantados. El Reglamento (UE) n.º 978/2012 está prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2027

05LOS ACUERDOS DE LIBERALIZACIÓN COMERCIAL

5.1Tipología

Los acuerdos de la Unión se clasifican por su alcance:

• Preferenciales: dan un trato más favorable que la cláusula de la nación más favorecida (NMF):
  • Uniones aduaneras: sin aranceles entre las partes y con arancel exterior común, como con Turquía (productos industriales), Andorra y San Marino
  • Acuerdos de libre comercio (ALC): sin aranceles entre las partes, pero cada una conserva el suyo frente a terceros, por lo que necesitan normas de origen. Reciben nombres como acuerdos de asociación, de asociación económica con los ACP o de asociación económica global
• No preferenciales: crean un marco de cooperación o diálogo sin bajar aranceles del nivel NMF
• Sectoriales: reconocimiento mutuo de la evaluación de la conformidad, vinos y bebidas espirituosas o acuerdos veterinarios

5.2Compatibilidad con las reglas de la OMC

Un acuerdo preferencial es compatible con la cláusula NMF si cumple el artículo XXIV del GATT (mercancías) y el artículo V del AGCS (servicios):

• Abarca lo esencial del comercio entre las partes, en la práctica en torno al 90 %, y una cobertura sectorial sustancial en servicios
• No eleva en conjunto la protección frente a terceros
• Si es provisional, se completa en un plazo razonable, que no supera los diez años salvo casos excepcionales
• Se notifica a la OMC, cuyo Comité de Acuerdos Comerciales Regionales lo examina

Los acuerdos con países en desarrollo pueden ampararse en la cláusula de habilitación de la Ronda Tokio, que permite menor reciprocidad.

5.3Contenido de los acuerdos de nueva generación

Desde «Europa Global» van mucho más allá de los aranceles:

• Mercancías: eliminación de casi todos los aranceles, con transiciones y contingentes para productos sensibles agrícolas
• Normas de origen, aduanas y facilitación del comercio
• Obstáculos técnicos y medidas sanitarias y fitosanitarias, con compromisos OMC plus
• Servicios y establecimiento, con listas de compromisos en los cuatro modos de suministro del AGCS
• Contratación pública, propiedad intelectual (con protección de indicaciones geográficas europeas), competencia y subvenciones, comercio digital, energía y pymes
• Comercio y desarrollo sostenible: normas laborales fundamentales de la OIT, medio ambiente y cambio climático
• Solución de diferencias entre Estados, bilateral y más rápida que la de la OMC, sin apelación

5.4La arquitectura jurídica de los acuerdos

A raíz del Dictamen 2/15, la Unión separa los contenidos para que un acuerdo íntegramente comercial no necesite la ratificación de todos los Estados miembros:

• Un acuerdo comercial de competencia exclusiva, que solo requiere decisión del Consejo y aprobación del Parlamento (Japón, Singapur, Vietnam, Nueva Zelanda)
• Un acuerdo de protección de inversiones independiente, mixto
• Si el comercio forma parte de un acuerdo de asociación mixto, un acuerdo comercial interino, que se aplica hasta la entrada en vigor del global (Chile, Mercosur, México)

06LA RED DE ACUERDOS COMERCIALES DE LA UNIÓN EUROPEA

6.1Evolución

La red se ha construido en cuatro etapas:

• Proximidad y vínculos históricos: AELC (desde 1972), Espacio Económico Europeo (1994), unión aduanera con Turquía (1995), acuerdos mediterráneos y cooperación con los ACP desde Lomé
• Hacia el año 2000: socios lejanos como México (2000), Sudáfrica (2000) o Chile (2003), para no quedar en desventaja frente a Estados Unidos
• Desde «Europa Global» (2006): acuerdos de nueva generación. El primero, con Corea del Sur, se aplica desde el 1 de julio de 2011, y le siguieron Canadá, Japón, Singapur, Vietnam y Nueva Zelanda
• Etapa actual: la red es un instrumento de diversificación y seguridad económica ante el proteccionismo, con acuerdos concluidos o firmados desde finales de 2024 con Mercosur, México, Indonesia, la India y Australia

6.2Acuerdos en vigor o en aplicación provisional

• Europa (Tema 55): Espacio Económico Europeo, Suiza, unión aduanera con Turquía, Balcanes Occidentales, Ucrania, Georgia y Moldavia, y Acuerdo de Comercio y Cooperación con el Reino Unido (1 de mayo de 2021)
• Mediterráneo y ACP (Tema 56): acuerdos euromediterráneos y de asociación económica (Cariforum, SADC, Kenia desde el 1 de julio de 2024)
• América (Tema 57): CETA con Canadá (aplicación provisional desde el 21 de septiembre de 2017), México (2000), Chile (acuerdo interino desde el 1 de febrero de 2025), Centroamérica y Colombia y Perú (desde 2013) y Ecuador (desde 2017) y Mercosur (acuerdo interino, aplicación provisional desde el 1 de mayo de 2026)
• Asia y Oceanía (Tema 58): Corea del Sur (2011), Japón (1 de febrero de 2019), Singapur (21 de noviembre de 2019), Vietnam (1 de agosto de 2020) y Nueva Zelanda (1 de mayo de 2024)

6.3Acuerdos firmados o concluidos pendientes de entrada en vigor

• Mercosur: tras más de veinticinco años de negociación, el Acuerdo de Asociación y el acuerdo interino se firmaron el 17 de enero de 2026. El Parlamento Europeo pidió un dictamen al Tribunal de Justicia y su aprobación depende de él
• México: Acuerdo Global Modernizado y nuevo acuerdo interino, firmados el 22 de mayo de 2026. El interino necesita la aprobación del Parlamento y el Global, además, la ratificación de los Estados miembros
• Indonesia: negociaciones concluidas el 23 de septiembre de 2025. El CEPA eliminaría los aranceles sobre el 98,5 % de las líneas de las exportaciones europeas
• India: concluido el 27 de enero de 2026 tras casi veinte años. Inversiones e indicaciones geográficas se negocian aparte
• Australia: concluido el 24 de marzo de 2026. Eliminará más del 99 % de los aranceles sobre exportaciones de la Unión, con contingentes para productos agrícolas sensibles

6.4Negociaciones en curso y otras relaciones

• Sudeste asiático y Golfo: se negocia con Tailandia, Malasia, Filipinas (acuerdo sustancial anunciado en septiembre de 2026) y Emiratos Árabes Unidos, sin avances significativos con el Consejo de Cooperación del Golfo
• Estados Unidos: no hay acuerdo de libre comercio. La Declaración Conjunta de 21 de agosto de 2025 fija un arancel máximo del 15 % para la mayoría de los productos europeos. En junio de 2026 el Consejo aprobó los reglamentos que eliminan los aranceles restantes sobre productos industriales estadounidenses, con salvaguardia y posibilidad de suspender las preferencias si Estados Unidos incumple

07CONCLUSIÓN

La PCC pasó de ser en 1957 el complemento de la unión aduanera a una competencia exclusiva que, tras Lisboa, abarca mercancías, servicios, propiedad intelectual e inversiones extranjeras directas, bajo el control del Consejo y del Parlamento. Su orientación ha evolucionado hacia un equilibrio más exigente: ante el bloqueo de la OMC, acelera acuerdos de nueva generación con desarrollo sostenible y se dota de instrumentos autónomos frente a la competencia desleal y la coerción.

Para España ofrece el peso negociador de la Unión y el acceso preferente a cerca de ochenta socios, y exige participar para que los acuerdos respeten sectores sensibles como el agroalimentario, como mostró el debate sobre Mercosur.