Los recursos administrativos

01INTRODUCCIÓN

Los recursos administrativos permiten al ciudadano pedir a la propia Administración que revise un acto antes de acudir a los tribunales, y a la Administración corregir sus errores sin proceso judicial. Su regulación está en la Ley 39/2015 (LPAC), del Procedimiento Administrativo Común, que sustituyó a la Ley 30/1992 y entró en vigor, con carácter general, el 2 de octubre de 2016. La Ley 40/2015 (LRJSP) regula la organización y el funcionamiento interno del sector público.

02CONCEPTO Y EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

2.1Concepto y naturaleza

Recurso administrativo. Acto por el que un interesado solicita a la Administración que revise una resolución o un acto de trámite cualificado, dentro de los plazos y con las formalidades legalmente establecidas, alegando un motivo de nulidad o anulabilidad. Sus rasgos son:

• Lo interpone un interesado, con derecho o interés legítimo afectado
• Se dirige contra un acto concreto: no caben contra los reglamentos (art. 112.3 LPAC)
• Lo resuelve la propia Administración, no un juez
• Si el plazo transcurre sin recurso, el acto se vuelve firme
• Se funda en motivos de legalidad: las causas de nulidad o anulabilidad de los arts. 47 y 48 LPAC

Se distingue de la petición (art. 29 CE), que no exige legitimación ni plazo y no obliga a la Administración a acceder, de la solicitud de revisión de oficio de un acto nulo, posible en cualquier momento pero solo por causas de nulidad, y del recurso contencioso-administrativo, que se plantea ante un juez.

Los recursos son a la vez una garantía para el ciudadano, que obtiene la anulación de forma más rápida y económica, y un privilegio de la Administración, que revisa sus decisiones antes que un juez. Según Ramón Parada, el verdadero privilegio está en los breves plazos de interposición, que hacen firmes muchos actos no recurridos a tiempo.

2.2Evolución

La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 unificó el sistema en tres recursos: alzada, reposición y revisión, extraordinario. La Ley 30/1992 suprimió la reposición y la Ley 4/1999 la reintrodujo como potestativa. La LPAC mantiene dos recursos ordinarios, la alzada y la reposición potestativa, y uno extraordinario, el de revisión. Suprimió las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral, aunque se mantienen algunas en materias concretas, como las prestaciones de la Seguridad Social.

03EL RÉGIMEN COMÚN DE LOS RECURSOS

3.1Objeto y motivos

Pueden recurrirse las resoluciones y los actos de trámite cualificados (art. 112.1 LPAC), los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Los demás actos de trámite se alegan al recurrir la resolución final.

El recurso puede fundarse en cualquier causa de nulidad o anulabilidad. Si se basa únicamente en la nulidad de un reglamento aplicado por el acto, puede interponerse directamente ante el órgano que dictó el reglamento (art. 112.3). Las leyes pueden sustituir la alzada o la reposición, en materias concretas, por otros procedimientos de impugnación, conciliación, mediación o arbitraje ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas (art. 112.2). Las reclamaciones económico-administrativas se rigen por su legislación específica (art. 112.4).

3.2Actos que ponen fin a la vía administrativa

Determina el recurso procedente. Si el acto no la agota, cabe alzada, obligatoria para acudir a los tribunales. Si la agota, cabe reposición potestativa o directamente el recurso contencioso-administrativo. Ponen fin a la vía administrativa (art. 114 LPAC):

• Las resoluciones de los recursos de alzada y de los procedimientos de impugnación que los sustituyen (art. 112.2)
• Las resoluciones de los órganos que carecen de superior jerárquico, salvo que una ley disponga lo contrario
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores del procedimiento
• La resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial y de los complementarios en materia sancionadora (art. 90.4)
• Las demás que establezca una disposición legal o reglamentaria

En la Administración General del Estado agotan además la vía los actos de los miembros y órganos del Gobierno, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, de los directores generales o superiores en materia de personal, y de los máximos órganos de dirección de los organismos públicos (art. 114.2).

3.3Interposición, legitimación e inadmisión

El escrito expresa la identidad del recurrente, el acto recurrido y la razón de su impugnación, el lugar y medio de notificaciones y el órgano al que se dirige (art. 115.1). El error o la ausencia de calificación no impide su tramitación si se deduce su verdadero carácter (art. 115.2), y los vicios que hagan anulable un acto no pueden alegarlos quienes los hubieran causado (art. 115.3). Recurren los interesados del art. 4 LPAC.

Se inadmite (art. 116) si el órgano es incompetente por pertenecer la competencia a otra Administración, el recurrente carece de legitimación, el acto no es recurrible, ha transcurrido el plazo o el recurso carece manifiestamente de fundamento.

3.4Suspensión de la ejecución

La interposición no suspende la ejecución, salvo que una disposición establezca lo contrario (art. 117.1). El órgano que resuelve puede acordar la suspensión, de oficio o a solicitud del recurrente, tras ponderar de forma razonada el perjuicio al interés público o a terceros y el que causaría al recurrente la ejecución inmediata, y si concurre alguna de estas circunstancias (art. 117.2):

• Que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación
• Que la impugnación se funde en una causa de nulidad de pleno derecho

Puede acompañarse de medidas cautelares y condicionarse a caución o garantía. Si transcurre un mes desde que la solicitud entró en el registro sin resolución dictada y notificada, la ejecución se entiende suspendida (art. 117.3).

3.5Audiencia y resolución

Si deben tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos que no figuran en el expediente, se da audiencia a los interesados por un plazo de diez a quince días. No se tienen en cuenta los que el recurrente pudo aportar en el procedimiento original y no aportó (art. 118).

La resolución estima en todo o en parte, desestima o declara la inadmisión (art. 119.1). Si aprecia un vicio de forma no subsanable, ordena retrotraer el procedimiento. El órgano decide todas las cuestiones de forma y de fondo, se hayan alegado o no, pero en este último caso oye antes a los interesados. Debe ser congruente con lo pedido y no puede agravar la situación inicial del recurrente: prohibición de la reformatio in peius (art. 119.3).

04LOS RECURSOS EN PARTICULAR

4.1El recurso de alzada

Recurso de alzada. Recurso ordinario y jerárquico contra las resoluciones y actos de trámite cualificados que no ponen fin a la vía administrativa, ante el órgano superior jerárquico del que los dictó (art. 121.1 LPAC). Es obligatorio para acudir después a la vía contencioso-administrativa. Los actos de los tribunales y órganos de selección de personal se recurren ante el órgano al que están adscritos o que nombró a su presidente.

Puede presentarse ante el órgano que dictó el acto, que lo remite en diez días al competente con su informe y copia del expediente, o ante el competente para resolverlo (art. 121.2). Plazos (art. 122):

• Interposición: un mes si el acto es expreso. Si es presunto, en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio
• Resolución: tres meses, con silencio desestimatorio. Si se interpuso contra la desestimación presunta de una solicitud, el segundo silencio es estimatorio, salvo en las materias en que la ley excluye el silencio positivo (art. 24.1)

Contra su resolución no cabe otro recurso administrativo, salvo el extraordinario de revisión (art. 122.3).

4.2El recurso potestativo de reposición

Recurso de reposición. Se interpone contra los actos que ponen fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó (art. 123.1). Es potestativo, pero si se interpone no cabe acudir a la vía contencioso-administrativa hasta que se resuelva expresamente o se produzca su desestimación presunta (art. 123.2). Da al órgano una última ocasión de reconsiderar su decisión antes del pleito.

Se interpone en un mes si el acto es expreso y en cualquier momento si es presunto. Se resuelve y notifica en un mes, transcurrido el cual se entiende desestimado. Contra su resolución no cabe nuevo recurso de reposición (art. 124).

4.3El recurso extraordinario de revisión

Recurso extraordinario de revisión. Se interpone contra actos firmes en vía administrativa, ante el órgano que los dictó, que también lo resuelve (art. 125 LPAC). Rompe el principio de firmeza para remediar situaciones de injusticia notoria, por lo que solo procede por cuatro motivos tasados:

• Error de hecho al dictar el acto, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente
• Aparición de documentos de valor esencial que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida
• Influencia esencial en la resolución de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme
• Resolución dictada como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia judicial firme

El plazo es de cuatro años desde la notificación en el primer caso y de tres meses desde el conocimiento de los documentos o la firmeza de la sentencia en los demás. Exige el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, salvo que se inadmita por no fundarse en los motivos legales. Si transcurren tres meses sin resolución, se entiende desestimado (art. 126). No impide solicitar la revisión de oficio o la rectificación de errores (art. 125.3).

4.4Cuadro de síntesis

• Alzada. Contra actos que no agotan la vía administrativa, ante el superior jerárquico. Un mes (expreso) o en cualquier momento (presunto). Tres meses para resolver, silencio desestimatorio salvo doble silencio
• Reposición. Contra actos que agotan la vía administrativa, ante el mismo órgano. Un mes (expreso) o en cualquier momento (presunto). Un mes para resolver, silencio desestimatorio
• Revisión. Contra actos firmes en vía administrativa, ante el mismo órgano. Cuatro años o tres meses según el motivo. Tres meses para resolver, silencio desestimatorio

05LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS Y OTRAS VÍAS ESPECIALES

5.1Las reclamaciones económico-administrativas

Son la vía de revisión propia de la materia tributaria y de otras materias de la Hacienda Pública, regulada en los arts. 226 a 249 de la Ley 58/2003, General Tributaria, y en el Real Decreto 520/2005. Su rasgo esencial es la separación entre los órganos que aplican los tributos y los que resuelven: órganos colegiados especializados, integrados en el Ministerio de Hacienda pero independientes de la Agencia Tributaria. Son el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), los Tribunales Económico-Administrativos Regionales (TEAR) y los Locales de Ceuta y Melilla.

• Antes puede interponerse un recurso de reposición potestativo, en un mes (arts. 222 a 225 LGT)
• La reclamación se interpone en un mes y se resuelve en un año en el procedimiento general. El abreviado, para las de menor cuantía, se resuelve en seis meses
• Contra las resoluciones regionales cabe alzada ordinaria ante el TEAC cuando superan la cuantía reglamentaria, y recursos extraordinarios: alzada para la unificación de criterio, para la unificación de doctrina y revisión
• La suspensión del acto impugnado es automática si el interesado aporta garantía suficiente de la deuda

La vía económico-administrativa debe agotarse antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

5.2Otras vías especiales

Siguiendo el art. 112.2 LPAC, algunas leyes sectoriales crean vías de impugnación ante órganos especializados e independientes. Las más importantes son el recurso especial en materia de contratación, que conocen el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y los órganos autonómicos equivalentes, y la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno frente a las resoluciones sobre acceso a la información pública, que sustituye a los recursos administrativos ordinarios (art. 24 de la Ley 19/2013).

06CONCLUSIÓN

Los recursos administrativos son a la vez una garantía, por ser una vía rápida y gratuita para corregir errores, y un privilegio de la Administración. La LPAC mantiene tres recursos: la alzada, obligatoria frente a los actos que no agotan la vía administrativa, la reposición, potestativa frente a los que sí la agotan, y la revisión, extraordinaria y solo contra actos firmes por motivos tasados. Todos comparten un régimen común que protege al recurrente: el error en la calificación no impide la tramitación, la suspensión se entiende concedida si no se resuelve en un mes, el silencio no le perjudica en los plazos y la resolución no puede agravar su situación. Agotada la vía administrativa, cabe la jurisdicción contencioso-administrativa.